Mensiasati Otonomi Daerah Demi Pembaharuan Agraria (Bagian 2 dari 6)

 

Mensiasati Otonomi Daerah Demi Pembaharuan Agraria

Penulis: R. Yando Zakaria, Danie Munggoro, Muslich Ismail, Noer Fauzi Rachman, Abdon Nababan, Hendro Sangkoyo, Dadang Juliantara.

Penerbit: Jakarta: Konsorsium Pembaruan Agraria, 2001; Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama, 2001. viii + 187 pg; 17 cm ISBN 979-95482-3-3 

 

II. Pemerintah Daerah: Pemberi Perintah atau Pengurus Rakyat?  

 

…… (P)emerintahan merupakan sebuah pertunjukan tentang bagaimana …… pemerintahan merupakan sebuah pertunjukan tentang bagaimana mengelola sumber-sumber alam, orang, barang, dan uang, dengan para pengelola negara sebagai pemain panggungnya, dan rakyat sebagai pengamat dan pembayar karcis pertunjukan. Partisipasi rakyat, paling jauh, adalah sebagai komentator atau kritikus pertunjukan. Ajakan pembaruan cara dan agenda pemerintahan dengan demikian bersifat mudah-mudahan, penuh harap pada para pengelola negara yang baru serta pada ketentuan-ketentuan yang dihasilkannya; sebuah koor nyaring dari bawah panggung tentang reformasi, yang tetap takzim pada akar kata itu: perintah.

 

Pengurusan merupakan suatu konsep tandingan yang sangat akrab bagi penutur bahasa Indonesia, dan mengacu kepada konsep pokok yang lebih jitu: urus. Setelah sejarah membuktikan kegagalan dari pengelolaan perubahan tanpa-rakyat selama tiga puluh tahun, penggantian orang, perombakan dekorasi panggung dan atau skenario baru saja mengandungi resiko kegagalan yang sama, selama rakyat sendiri tidak aktif dan tidak berkesungguhan mengurus apa yang menjadi persyaratan kehidupannya.

(Hendro Sangkoyo, 2000) ^[1]

 

Dalam bagian terdahulu telah disebutkan bahwa, di masa lampau, perimbangan kekuasaan antara Pemerintah Daerah dengan DPRD sangat timpang. Dalam susunan hubungan yang terdahulu, pemerintah daerah tidak lebih sebagai alat kekuasaan pemerintah pusat. Semua itu legal! Dalam UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan di Daerah, pada bagian menimbang, butir e disebutkan:

bahwa dalam rangka melancarkan pelaksanaan pembangunan yang tersebar di seluruh pelosok Negara dan dalam membina kestabilan politik serta kesatuan bangsa, maka hubungan yang serasi antara Pemerintah Pusat dan Daerah atas dasar keutuhan Negara Kesatuan, diarahkan pada pelaksanaan Otonom Daerah yang nyata dan bertanggung jawab yang dapat menjamin perkembangan dan pembangunan Daerah dan dilaksanakan bersama-sama dengan dekonsentrasi.

Ciri-ciri dari kebijakan otonomi daerah yang lama adalah:^[2]

 

Pertama, bahwa kekuasaan pusat mengupayakan suatu skema kerja dan organisasi, serta orientasi, yang sedemikian rupa sehingga otonomi daerah bukan berwujud sebagai penguatan daerah, melainkan menempatkan daerah sebagai instrumen efektif untuk keperluan realisasi tujuan yang telah ditetapkan pusat. Dengan demikian, pusat menganggap bahwa apa yang sudah diputuskan pusat merupakan hal yang lebih luhur (benar) dan dengan demikian tidak perlu dibantah, dan tidak diberikan ruang untuk membantah atau memberikan penilaian. 

Kedua, posisi DPRD ada di bawah kekuasaan pemerintah daerah. Pada pasal 13 ayat 1 UU Nomor 5 Tahun 1974 disebutkan bahwa:

bahwa pemerintah daerah adalah Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). 

Selanjutnya, dalam Pasal 22 – UU No. 5 Tahun 1974 dinyatakan bahwa:

(1)   Kepala Daerah menjalankan hak, wewenang dan kewajiban pimpinan pemerintahan Daerah.

(2)   Dalam menjalankan hak, wewenang dan kewajiban pemerintahan Daerah, Kepala Daerah menurut hirarkhi bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri.

(3)   Dalam menjalankan hak, wewenang dan kewajiban pemerintahan Daerah, Kepala Daerah berkewajiban memberikan keterangan pertanggungjawaban kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sekurang-kurangnya sekali setahun, atau jika dipandang perlu olehnya, atau apabila diminta oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

 

Jelas, posisi DPRD yang lemah, tidak mempunyai hak untuk meminta pertanggungjawaban Kepala Daerah, membuat aspirasi rakyat tidak bisa tersalurkan secara efektif melalui perwakilan rakyat di daerah. Kekuasaan eksekutif daerah lebih tinggi, sehingga fungsi kontrol tidak bisa berjalan. DPRD bukan sebagai parlemen daerah, melainkan sebagai kelengkapan dari eksekutif. 

Dengan demikian, pemerintahan daerah tidak lebih ditempatkan sebagai bagian dari mesin pembangunannya pemerintah pusat untuk keselarasan dan efektivitas kerja pencapaian pertumbuhan ekonomi, dan pemerintahan daerah dijadikan perpanjangan tangan untuk keperluan stabilitas nasional, yang merupakan prasyarat bagi gerak pembangunan ekonomi. Jika demokrasi diindikasikan oleh ruang rakyat yang lebih terbuka, maka sangat jelas tampak bahwa kebijakan yang ada telah dengan sengaja mengorbankan demokrasi demi keperluan kepentingan birokrasi, melalui pembatasan atas posisi dan peran institusi legislatif. Selain itu, pembatasan parlemen daerah, menjadikan institusi kontrol tidak bisa berjalan efektif. Segala sesuatu di bawah kendali pusat.

Ketiga, alasan efisiensi dan kebutuhan-kebutuhan untuk mewujudkan apa yang sering disebut sebagai mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan RI, membuat pemerintah pusat sangat terlihat menyimpan keengganan untuk menyerahkan wewenang yang lebih besar kepada daerah otonom. Yang tampak malah suatu pengingkaran terhadap desentralisasi dengan mengedepankan dekonsentrasi. Otonomi sebagai konsep yang memaksudkan berlangsungnya proses penguatan daerah, untuk lebih berdaya dalam menampung dan mengaktualisasi aspirasi rakyat setempat, dalam praktek telah dipalsukan dan dijegal oleh pola penyelenggaraan pemerintahan pusat yang sentralistik-otoritarian yang mendukung per-tumbuhan ekonomi.

Jadi, jelas sekali bahwa pemerintahan daerah di bawah Orde Baru lebih mengakar ke atas, dan tidak memiliki pertanggungjawaban ke bawah. Oleh sebab itu tidak responsif terhadap dinamika aspirasi rakyat. Secara formal, parlemen telah dikooptasi dan lebih terbatas peran dan kapasitasnya. Di tingkat informal, politik massa mengambang dan hegemoni kekuasaan menjadikan rakyat sulit untuk mengembangkan sikap kritis terhadap penguasa. Pemerintahan tidak bisa berfungsi dan difungsikan untuk kebutuhan mem-perjuangkan suatu bentuk perubahan yang mendasar berbasis kehendak atau aspirasi rakyat. Dapat pula dikatakan bahwa pemerintahan (pemerintah dan parlemen) daerah, telah diasingkan dari rakyatnya. Sehingga aktivitasnya tidak mencerminkan kehendak, kebutuhan dan kepentingan massa rakyat.

Posisi pemerintahan yang demikian, sudah barang tentu menjadikan rakyat dalam pihak yang sulit. Secara normatif seharusnya masyarakat mengandalkan pemerintahan sebagai badan kekuasaan yang mendapatkan mandat dari rakyat untuk bekerja sesuai dengan aspirasi rakyat, namun kenyataannya, pemerintahan telah mengukuhkan kedudukannya bukan terikat pada masyarakat, independen dan  punya kepentingan sendiri. Akibatnya rakyat harus berjuang sendiri untuk bisa mengubah hidup dan kehidupannya. Dapat dikatakan bahwa rakyat sama sekali tidak bisa mengandalkan pemerintahan untuk membantu dirinya keluar dari kesulitan. Bahkan dalam banyak kasus, pemerintahan justru ikut memberikan sumbangan bagi pembentukan persoalan rakyat. Urusan rakyat pada pemerintahan lebih merupakan urusan administrasi belaka, sebagai kewajiban yang diemban rakyat pada pemerintahanya. 

Koreksi yang dilakukan, sebagaimana termuat dalam UU No. 22 Tahun 1999 bagian penjelasan umum nomor 4, adalah:

Susunan Pemerintahan Daerah Otonom meliputi DPRD dan Pemerintah Daerah. DPRD dipisahkan dari Pemerintah Daerah dengan maksud untuk lebih memberdayakan DPRD dan meningkatkan pertanggungjawaban Pemerintah Daerah kepada rakyat. Oleh karena itu hak-hak DPRD cukup luas dan diarahkan untuk menyerap serta menyalurkan aspirasi masyarakat menjadi kebijakan Daerah dan melakukan fungsi pengawasan.

 

Jadi,^[3]

  pertama, bentuk pemerintahan daerah otonom dengan tegas memisahkan antara posisi DPRD dan Kepala Daerah, supaya tidak terjadi duplikasi dan kerancuan antara tugas eksekutif dan tugas legislatif; Kepala Daerah melakukan tugas di bidang eksekutif, dan DPRD di bidang legislasi. DPRD diberdayakan sedemikian rupa, sehingga benar-benar dapat melakukan fungsi legislasi dan pengawasan, serta sungguh-sungguh berperan sebagai penyalur aspirasi masyarakat. Berkaitan dengan perubahan peran di atas, proses legislasi di daerah mengalami sejumlah perubahan pula. Semua Peraturan Daerah yang dikeluarkan oleh Pemerintah Propinsi, Kabupaten, Kota tidak lagi harus disahkan oleh Pemerintah Pusat melalui Departemen Dalam Negeri. Begitu DPRD menyetujui sebuah rancangan Peraturan Daerah dan Gubernur/Bupati/Walikota mengesahkannya maka dengan sendirinya menjadi Perda, tidak lagi menunggu pengesahan dari Jakarta. Proses ini jelas berbeda sekali dengan mekanisme yang diberlakukan sebelumnya melalui UU No. 5 Tahun 1974.

Kedua, pelaksanaan otonomi daerah diharapkan dapat menumbuhkan demokrasi, meningkatkan prakarsa, kreativitas, dan peran serta masyarakat, serta dapat menentukan keputusan sesuai dengan kepentingan daerahnya. Hal tersebut diwujudkan dalam pengaturan tentang susunan, kedudukan keanggotaan, hak-hak dan kewajiban-kewajiban DPRD, dan tentang syarat-syarat, proses pemilihan, pemberhentian, masa jabatan dan pertanggungjawaban Kepala Daerah.

Ketiga, penguraian pasal-pasal yang menyangkut mengenai DPRD dilebihdulukan daripada pasal-pasal mengenai Kepala Daerah. Hal ini menunjukkan bagaimana pemerintah (pusat) ingin mengedepankan kedaulatan ada di tangan rakyat, dengan mendudukkan DPRD sebagai badan legislatif.

Keempat, untuk lebih memberdayakan DPRD dalam pelaksanaan otonomi daerah, dalam UU ini terdapat penonjolan hak-hak dan kewajiban DPRD. Masing-masing adalah hak untuk (a) meminta pertanggungjawaban kepada Kepala Daerah atas pelaksanaan kebijakan Pemerintah Daerah; (b) meminta keterangan pada Kepala Daerah atas suatu rencana kebijakan, atau akibat dari pelaksanaan satu kebijakan, atau atas suatu masalah yang menurut hukum dan atau etika yang berlaku termasuk dalam lingkup tanggung jawab Kepala Daerah; (c)mengadakan penyelidikan, termasuk meminta pejabat dan atau warga masyarakat yang diperlukan untuk memberikan keterangan tentang sesuatu hal demi kepentingan Daerah, masyarakat dan pemerintahan (hak subpoena).; serta wajib untuk (a) membina kehidupan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; (b) memajukan tingkat kehidupan rakyat di daerah berdasarkan demokrasi ekonomi; serta (c) memperhatikan dan menyalurkan aspirasi, menerima keluhan dan pengaduan masyarakat, serta memfasilitasi tindak lanjut penyelesaiannya. Selain itu DPRD dapat membela kepentingan Daerah dan penduduknya di hadapan Pemerintah, dan memperjuangkannya kepada DPR (hak petisi).

Kelima, syarat-syarat untuk menjadi Kepala Daerah lebih sederhana dan dapat diukur secara konkret. Proses rekruitmen Kepala Daerah sepenuhnya dilakukan oleh Daerah tanpa campur tangan Pemerintah Pusat, kecuali untuk calon Gubernur yang harus dikonsultasikan dulu kepada Presiden untuk mendapatkan persetujuan, mengingat kedudukan Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat, di samping kedudukannya sebagai Kepala Eksekutif Daerah Propinsi; tata cara dan tata aturan pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah lebih memberikan kewenangan kepada DPRD.

Keenam, Kepala Daerah secara tegas dinyatakan bertanggung jawab pada DPRD, dan menyampaikan pertanggungjawabannya itu pada setiap akhir tahun anggaran. Kewajiban Kepala Daerah juga dinyatakan secara tegas. Keleluasaan untuk melakukan vrijbestuur sebagaimana dianut dalam pasal 81 UU No. 5 Tahun 1974 tidak dianut lagi.

Dengan ketentuan UU No. 22 Tahun 1999 di atas, yang sama dan sebangun dengan isi UU Nomor 4 Tahun 1999 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD, nampak jelas bahwa DPRD dipandang terlalu berkuasa (overpowered), dan sangat rawan bagi penyalahgunaan wewenang.^[4]

 Menjadi jelas bahwa sekalipun merupakan sebuah kecenderungan baru yang tidak terhindarkan dan menjanjikan berbagai hal positif, tidak bisa dinihilkan mengandung pula di dalamnya sejumlah persoalan yang membutuhkan adanya pemahaman yang sungguh-sungguh dari kekuasaan politis DPRD. Kemungkinan-kemungkinan negatif tersebut antara lain^[5]:

(1)   Kemungkinan negatif pertama adalah terjadinya benturan atau konflik antara DPRD dan birokrasi (elit) lokal. Hal ini sangat mungkin terjadi karena (a) politisi baru berasal dari lingkungan yang sama sekali lain dibandingkan politisi anggota DPRD sebelumnya yang merupakan “partner” birokrasi lokal, dan sekaligus men-share banyak kesamaan, termasuk cara melihat persoalan dan memecahkannya, bahkan dalam penggunaan bahasa dan simbol. Mereka juga diikat oleh kepentingan yang sama. Akibatnya “konflik” tidak pernah muncul. Kini semuanya serba berbeda yang bisa dengan mudah berubah menjadi konflik. (b)Politisi baru berasal dari lingkungan yang selama orba mendapatkan perlakuan diskriminatif, bahkan menjadi korban kekejaman politik Orba yang justru dimotori pula oleh para birokrat daerah. Ini merupakan investasi negatif bagi keduanya ketika harus bekerja bersama-sama. (c) Politisi baru juga adalah para “pecundang” atau yang “dipecundangi” selama 32 tahun terakhir ini. Akibatnya, psikologi sebagai orang-orang atau kelompok “kalah”’ akan mewarnai tindakan politik mereka terhadap birokrasi. (d) Di sisi birokrat, mereka berasal dari lingkungan yang lebih terdidik dan memiliki lebih banyak pengalaman dalam hal pengelolaan pemerintahan daerah. Akibatnya, ada kecenderungan di kalangan birokrat untuk arogan dan memandang rendah politisi baru. (e) Sementara di mata para politisi baru, birokrat dipandang sebagai “penyamun” yang karenanya tidak akan dan tidak bisa dipercaya. Benturan antara kedua hal ini akan sangat mungkin terjadi.

(2)   Akan terjadi “over-acting” di kalangan politisi. Kemungkinan ini terjadi baik sebagai konsekuensi dari mekanisme sistem presidential ke arah mekanisme semi-parlementer di daerah-daerah maupun sebagai akibat dari tindakan kompensasi atas keterbatasan kemampuan yang dimiliki anggota DPRD. 

(3)   Kemungkinan lainnya adalah terjadinya resistensi di kalangan para birokrat. UU baru secara tegas membuka kemungkinan bagi pimpinan politik daerah yang berasal dari lingkungan ‘tradisional”, yakni birokrasi (sipil dan militer). Tampaknya, birokrasi lokal sulit menerima kenyataan dipimpin oleh tokoh non-birokrasi dengan pendidikan yang lebih rendah. Kemungkinan terjadinya “boikot,”’ atas keputusan politik politisi terpilih oleh lapisan tengah sangat terbuka. Pada saat yang bersamaan, kepercayaan politisi terpilih pada pejabat birokrasi juga rendah. Dua hal ini akan menimbulkan dua akibat: tejadinya saling by-passingatau terjadi pergantian secara drastis pada lapisan birokrasi atas. Hal pertama akan berdampak pada bubarnya mekanisme kelembagaan karena relasi-relasi personal berdasarkan garis-garis kepartaian dan hubungan serta etnisitas akan dieksploitasi. Sementara hal kedua akan berakibat pada semakin runyamnya persoalan “nepotisme” dan pembengkakan birokrasi lokal yang dihuni oleh orang-orang yang tidak profesional.

(4)   Akibat lanjut dari dua hal ini adalah terjadinya sengketa di lapisan birokrasi atas antara birokrat baru hasil rekruitmen politisi dan birokrat lama. Belum tersudahinya sengketa antara pilihan ke arah spoil system -yang dikendalikan selama Orba sekalipun dengan pemberlakukan kriteria meritokrasi- dengan sistem meritokrasi semakin merunyamkan persoalan daerah.

 

Dapatlah dipahami bahwa ketegangan antara pemerintah daerah dengan DPRD yang baik yang berasal dari konteks di atas, maupun pengaturan kewenangan yang berasal dari teks formal hukum –seperti dalam kegiatan legislasi, anggaran, pengawasan maupun pemilihan-pertanggungjawaban Bupati– dapat menyandera keduanya dalam ketegangan yang tak habis-habisnya, dengan resiko yang sangat fatal, yakni sekedar menghasilkan perintah-perintah pada rakyat dan bukan mengurusi rakyat.

Selain ketegangan antara eksekutif daerah dengan DPRD itu, koreksi yang dibuat oleh UU No. 22 Tahun 1999, sama sekali belum membebaskan atau lebih tepatnya memelihara ketegangan antara pemerintahan pusat dengan pemerintahan daerah. Hal ini terutama terletak pada rumusan mengenai pembagian kewenangan antar keduanya. Dinyatakan bahwa dalam pasal 7: 

(1)   Kewenangan daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan bidang lain; 

(2)   Kewenangan bidang lain, sebagaimana disebut pada ayat (1) meliputi kebijakan tentang perencanaan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi dan standarisasi nasional. Pengaturan lebih lanjut mengenai berbagai ketentuan kewenangan ini akan ditetapkan dengan peraturan pemerintah. 

Jadi dalam hal ini, kewenangan daerah adalah kewenangan sisa. Terhadap rumusan tersebut, sudah tentu bisa menimbulkan banyak tafsir. Bagi daerah, kewenangan yang dimiliki pusat masih sangat besar. Bagi pusat, apa yang sudah diberikan pada daerah sudah cukup besar – bahkan diduga daerah tidak akan mampu menjalankan apa (kewenangan) yang sudah diberikan tersebut. Bagi daerah sendiri, kekhawatiran mengenai masih adanya peluang bagi intervensi pusat masih sangat besar, baik akibat trauma pada masa lalu, ataupun peluang yang terbuka pada UU No. 22 Tahun 1999. Misalnya, pasal 112 antara lain menyatakan bahwa dalam rangka pembinaan, peme­rintah memfasilitasi penyelenggaraan oto­nomi daerah. Yang dimaksud dengan memfasilitasi di sini adalah upaya memberda­yakan Daerah Otonom  melalui pem­berian pedoman, bimbingan, pelatihan, arahan, dan supervisi.

Selain soal kewenangan pemerintahan itu, ketegangan juga dipelihara melalui mekanisme anggaran. Harus diakui bahwa masing-masing daerah memiliki kemampuan sumber daya (PAD, pendapatan asli daerah) yang berbeda-beda, dan kebutuhan yang juga berbeda. Namun demikian, bila dilihat dari skema dasar yang dikembangan pemerintah pusat melalui UU No. 25 Tahun 1999 (lihat bagan perimbangan keuangan), maka sangat nampak bahwa pusat tetap memegang peranan yang sangat penting, sementara daerah tidak memiliki daya yang cukup. Alasan mengenai pengaturan perimbangan dan tugas pusat untuk menjaga integrasi, serta kemakmuran seluruh rakyat, telah menempatkan pusat dalam posisi “punya hak untuk mengelola atau melakukan sentralisasi” atas penerimaan.^[6]

Bagan Perimbangan Keuangan
Pos	Pusat (%)	Daerah (%)
PBB	10	90
Hak atas Tanah dan Bangunan	20	80
Hasil Hutan, pertambangan umum dan perikanan	20	80
Minyak bumi (setelah dikurangi pajak)	85	15
Gas alam	70	30
Penerimaan Dalam Negeri (dana alokasi umum)	75	25
Sumber: UU No. 25 Tahun 1999

Kedua, masalah hubungan antara eksekutif dan legislatif – pada masa Orde Baru, skema otonomi yang dikembangkan menempatkan legislatif sebagai bagian dari eksekutif. Posisi ini membuat parlemen daerah tidak berdaya, dan praktis tidak mampu menjalankan fungsi kontrol dan fungsi menampung aspirasi masyarakat.

Jadi, penyerahan kewenangan ke pemerintahan daerah tanpa kendali langsung dari rakyat mengandung implikasi bahwa “segala penyakit yang tadinya ada di pemerintahan pusat beralih ke pemerintahan daerah” atau  ketidakmampuan pemerintahan daerah untuk menjalankan wewenang yang diserahkan tersebut. Pokok soalnya terletak pada bagaimana perpolitikan pemerintahan daerah dapat melayani kepentingan-kepentingan rakyat, dan bukan justru, atas nama reformasi dan otonomi daerah, terjadi penguatan eksploitasi, penindasan dan penaklukan rakyat oleh elit politik yang baru. 

Catatan Akhir:

^[1] Hendro Sangkoyo (2000), Pemenuhan Syarat-syarat Sosial dan Ekologis sebagai Agenda Pokok Pengurusan Masyarakat dan Wilayah, Kertas Posisi Konsorsium Pembaruan Agraria No. 8.

^[2] Lapera (2000), Otonomi Versi Negara, Yogyakarta, Lapera Pustaka Utama.

^[3] Afan Gaffar (2000), “Kebijakan Otonomi Daerah dan Implikasinya terhadap Penyelenggaraan Pemerintahan di Masa Mendatang”, dalam WACANA, Jurnal Ilmu Sosial Transformatif, Edisi 5 Tahun II. Yogyakarta: Institute for Social Tranformation (INSIST)

^[4] Afan Gaffar (2000), Ibid. 

^[5] Cornelis Lay (2000), Op Cit.

^[6] Revrison Baswir (2000), “Penjarahan Jakarta dan UU 25/99”, dalam WACANA, Jurnal Ilmu Sosial Transformatif, Edisi 5 Tahun II. Yogyakarta: Institute for Social Transformation/INSIST.

 

 Lanjut ke "Mensiasati Otonomi Daerah Demi Pembaruan Agraria (Bagian 3)"

Mensiasati Otonomi Daerah Demi Pembaharuan Agraria (Bagian 3 dari 6)

 Mensiasati Otonomi Daerah Demi Pembaharuan Agraria

Penulis: R. Yando Zakaria, Danie Munggoro, Muslich Ismail, Noer Fauzi Rachman, Abdon Nababan, Hendro Sangkoyo, Dadang Juliantara.

Penerbit: Jakarta: Konsorsium Pembaruan Agraria, 2001; Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama, 2001. viii + 187 pg; 17 cm ISBN 979-95482-3-3 

III. Otonomi asli, Pemberian atau Bawaan?  

 

 

Kalau Negara tidak mengakui kami,

Kami pun tidak akan mengakui Negara

(Semboyan AMAN – Aliansi Masyarakat Adat Nusantara, 1999)

 

Pelaksanaan otonomi daerah berangkat dari suatu asumsi bahwa pemegang kewenangan –bahkan pemegang hak– untuk mengatur rumah tangga sendiri adalah pemerintahan. Yang dimaksud dengan desentralisasi adalah penyerahan hak mengurus wilayah dan penyerahan kewenangan dari pemerintahan pusat kepada pemerintahan daerah. Pembuat UU No. 22 Tahun 1999 mendudukletakkan pemerintahan daerah Kabupaten sebagai locus otonomi.

Dalam teori politik politik-hukum, dikenal adanya dua macam konsep hak berdasarkan asal usulnya, yakni hak bawaan dan hak berian. Dengan menggunakan dua pembedaan ini, maka digolongkan bahwa otonomi daerah yang dibicarakan banyak orang adalah otonomi yang bersifat berian ini. Karena itu, wacananya bergeser dari hak menjadi wewenang (authority). Kewenangan selalu merupakan pemberian, yang selalu harus dipertanggungjawabkan. Selain itu, konsep urusan rumah tangga daerah hilang diganti dengan dengan konsep kepentingan masyarakat. Dengan demikian, otonomi daerah merupakan kewenangan pemerintahan daerah untuk mengatur kepentingan masyarakat di daerah.

Berbeda dengan hak yang bersifat berian adalah hak yang bersifat bawaan, yang telah tumbuh-berkembang dan terpelihara suatu kelembagaan (institution) yang urusan rumah tangga sendiri. Dalam  UUD 1945, konsep hak yang bersifat bawaan inilah yang melekat pada “daerah yang bersifat istimewa” yang memiliki “hak-hak asal-usul”.

Pada Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Berita Republik Indonesia, II, 7, hal. 45 – 48; Penjelasan hal. 51 – 56), khususnya Bab VI, yang berjudul Pemerintahan Daerah, terdapat Pasal 18 yang berbunyi:^[2] 

Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-undang, dengan memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem Pemerintahan Negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa.

Pada Penjelasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya dalam bagian Penjelasan Sepasal Demi Sepasal, untuk Bab VI, Pasal 18 ini diberikan catatan sebagai berikut:

I.      Oleh karena Negara Indonesia itu suatu “eenheistaat”, maka Indonesia tak akan mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat “Staat” juga.

       Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi, dan daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil.

       Daerah-daerah yang bersifat outonoom (streek dan locale rechtsgemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi belaka, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan undang-undang.

       Di daerah-daerah yang bersifat outonoom akan diadakan badan perwakilan daerah, oleh karena di daerah pun pemerintahan akan bersendi atas dasar permusyawaratan.

II.     Dalam territoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 “Zelfbesturende landschappen” dan “Volksgemeenschappen”, seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. 

       Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut.

Pasal 18 UUD 1945 yang berkaitan dengan apa yang disebut sebagai ‘hak-hak asal-usul’ itu ini telah diamandemen pada tahun 2000 oleh Sidang Umum MPR dan diubah menjadi Pasal 18 B BAB VI – Pemerintahan Daerah, yang berbunyi:

(1)   Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur oleh Undang-undang

(2)   Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam Undang-undang.

     Arena yang menunjukkan adanya ketegangan antara hak berian yang dipegang oleh pemerintahan daerah dengan hak bawaan ini terletak pada apa yang oleh UU No. 22 Tahun 1999 disebut sebagai  “Desa atau yang diberi nama lain”. Pembuat Undang-undang No. 22 Tahun 1999 sangat menyadari bahwa Undang-undang No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa telah menimbulkan banyak masalah yang pada pokoknya menguatkan ketegangan antara negara dengan komunitas. Konsep Desa (dan kelurahan) yang tercantum dalam UU Pemerintahan Desa No. 5 Tahun 1979 memaksa pemerintahan daerah di luar Jawa mengubah struktur pemerintahan yang telah ada guna menyesuai­kan dengan amanat UU itu. Karena yang tercantum dalam undang-undang ini adalah Desa maka pemerintah daerah menghilangkan kesatuan masyarakat hukum (Rechtsgemeenschap) yang dianggap tidak menggunakan kata Desa, seperti Nagari di Minangkabau, Dusun dan Marga di Palembang, Gampong di Aceh, Huta, Sosor dan Lumban di Mandailing, Kuta di Karo, Jorong di Sumatera Barat, Negeri di Sulawesi Utara dan Maluku, Kampung di Kalimantan, Sulawesi Tengah, dan Sulawesi Selatan, Temukung di Nusa Tenggara Barat, Yo di Sentani Irian Jaya, dan lain sebagainya. Seterusnya, kesatuan masyarakat hukum tidak hanya secara formal berganti nama menjadi desa, akan tetapi harus pula secara operasional segera memenuhi segala syarat yang ditentukan oleh UU  No. 5 Tahun 1979. Seperti telah disebut, upaya ini oleh Pemerintah Daerah di luar Jawa dan Madura dilakukan melalui program penataan kembali desa atau disebut pula dengan program regrouping desa untuk menuju apa yang kemudian disebut sebagai ‘Desa Orde Baru’.

Birokratisasi “Desa” ke dalam sistem Pemerintahan Nasional di Republik Indonesia telah menghasilkan kerusakan kebudayaan yang sulit dipulihkan.^[3]  Dalam strategi birokratisasi itu, meski otonomi “Desa” juga disinggung-singgung, setidaknya Pasal 18 UUD 1945 juga menjadi konsideran UU No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa, “Desa atau yang disebut dengan nama lain” tidak hanya diubah statusnya, yakni dari ‘masyarakat hukum’ menjadi ‘sekumpulan orang yang tinggal bersama’,  melainkan juga dicangkok dengan apa yang kemudian disebut sebagai Pemerintahan Desa sebagai ‘satuan administratif pemerintahan’. Sistem pengurusan (governance system) yang ada dalam “Desa” digantikan oleh suatu sistem pemerintahan (government system) yang baru, yang sama sekali asing bagi warga “Desa” itu. 

Padahal, sejatinya, ada perbedaan asal-usul kebudayaan yang amat besar antara “Desa” sebagai suatu ‘persekutuan sosial’ dengan desa sebagai suatu ‘satuan administrasi pemerintahan’. Kebudayaan yang hidup dalam desa bukan hanya tidak dapat dikembangkan oleh Pemerintahan Desa, melainkan lebih dari itu, perwujudan strategi transplantasi (pencangkokan) itu telah memandulkan motor pembaruan kebudayaan dari dalam “Desa” itu sendiri. Ketegangan antara proses-proses Negara dengan proses-proses rakyat yang berkepanjangan ini pada gilirannya memutus jalur integrasi psiko-politik komuniti-komuniti yang tergolong old societies ke dalam new state.

Karenanya, sesuai dengan semangat Pasal 18 UUD 1945, melalui pemberlakukan UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, “Desa” dikembalikan ‘statusnya’ sebagai suatu ‘persekutuan sosial’ kembali. Dalam bagian Menimbang butir e dikatakan:

bahwa Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan di Desa (Lembaran Negara Tahun 1979 Nomor 56, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3153) yang menyeragamkan nama, bentuk, susunan, dan kedudukan pemerintahan desa, tidak sesuai dengan jiwa Undang-undang Dasar 1945 dan perlunya mengakui serta menghormati hak asal-usul Daerah yang bersifat istimewa sehingga perlu diganti. 

Dipandang dari kepentingan komuniti, pernyataan legal itu merupakan koreksi yang tepat dan aspiratif, meski rumusannya telah ‘dilunakkan’. Menurut hemat kami, kata yang lebih tepat menghubungkan antara UU Pemerintahan Desa Nomor 5 Tahun 1979 dengan jiwa UUD 1945 bukanlah kata ‘tidak sesuai’, melainkan ‘pelanggaran’.^[4] Frasa ‘tidak sesuai’ membangun citra adanya ketidaksengajaan. Padahal yang sesungguhnya terjadi adalah  hasil dari suatu ‘sesat pikir’.^[5]  Sedangkan frasa ‘pelanggaran’ justru akan bercitra sebaliknya,^[6] yang mengundang suatu pertanggungjawaban secara hukum dan politik untuk memulihkan kondisi korban-korban di satu pihak, dan mendidik kembali pemegang kekuasaan Negara ini untuk tidak begitu mudah melakukan pelanggaran-pelanggaran hak asasi manusia melalui pembuatan dan pemberlakukan peraturan per-undangan-undangan.

Barangkali, baru kali inilah ada sebuah undang-undang di sebuah negara yang dinyatakan oleh undang-undangnya yang lain sebagai undang-undang yang tidak sesuai dengan konstitusi negara itu. Lepas dari masalah ini, pertanyaan pokok kita adalah apakah ketentuan-ketentuan yang menyangkut “Desa” dan Pemerintahan Desa sebagaimana yang terkandung pada UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang baru itu mampu memulihkan dampak yang telah diderita “Desa” selama ini?

Pada hakikatnya pembuat UU No. 22 Tahun 1999 ingin merehabilitasi kedudukan dan peranan apa yang disebut sebagai “Desa”. Idenya ingin mendudukkan kembali Desa atau yang disebut dengan nama lain di tempat lain terpisah dari jenjang pemerintahan. Diakui dalam sistem pemerintahan nasional sebagai kesatuan masyarakat yang dihormati mempunyai hak asal-usul dan istiadat setempat. Dalam Bab 1, Ketentuan Umum, Pasal 1, butir o dinyatakan bahwa:

Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dalam sistem Pemerintahan Nasional dan berada di daerah kabupaten.

Jadi, secara langsung, pembuat UU No. 22 Tahun 1999 ingin memulihkan otonomi asli, di mana unsur-unsur pokok demokrasi ada di Desa, seperti Badan Perwakilan Desa, yang berfungsi sebagai parlemen. Namun, selanjutnya, UU No. 22 Tahun 1999 menyerahkan penyelesaian ketegangan itu kepada pemerintahan daerah, dimana pengaturannya akan ditetapkan melalui Peraturan Daerah masing-masing. Diatur pula bahwa masing-masing peraturan daerah berkewajiban mengakui dan menghormati hak asal-usul “Desa” tersebut.

Dalam pasal 93 UU No. 22 Tahun 1999 hanya disebutkan bahwa:

(1)   Desa dapat dibentuk, dihapus dan/atau digabung dengan memperhatikan asal-usulnya atas prakarsa masyarakat dengan persetujuan Pemerintah Daerah Kabupaten dan DPRD.

(2)   Pembentukan, penghapusan dan/atau pengga-bungan Desa sebagaimana dimaksud ayat (i), ditetapkan dalam Peraturan Daerah.

Dalam Penjelasan, Umum, angka 9 dinyatakan bahwa:

1.     Desa berdasarkan undang-undang ini adalah Desa atau yang disebut dengan nama lain sebagai suatu kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai susunan asli berdasarkan hak asal-usul yang bersifat istimewa, sebagaimana dimaksud dalam penjelasan pasal 18 Undang-undang Dasar 1945. Landasan pemikiran dalam pengaturan mengenai Pemerintahan Desa adalah keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi, dan pemberdayaan masyarakat.

2.     Penyelenggaraan pemerintahan Desa merupakan subsistem dari sistem penyelenggaraan pemerintahan sehingga Desa memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya. Kepala Desa bertanggung jawab pada Badan Perwakilan Desa dan menyampaikan laporan pelaksanaan tugas itu kepada Bupati.

3.     Desa dapat melakukan perbuatan hukum, baik hukum publik maupun hukum perdata, memiliki kekayaan, harta benda, dan bangunan serta dapat dituntut dan menuntut di pengadilan. Untuk itu, Kepala Desa mempunyai wewenang untuk melakukan perbuatan hukum dan mengadakan perjanjian yang saling menguntungkan.

4.     Sebagai perwujudan demokrasi, di Desa dibentuk Badan Perwakilan Desa atau sebutan lain yang sesuai dengan budaya yang berkembang di Desa yang bersangkutan, yang berfungsi sebagai lembaga legislasi dan pengawasan dalam hal pelaksanaan Peraturan Desa, Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa, dan Keputusan Kepala Desa.

5.     Di Desa dibentuk lembaga kemasyarakatan Desa lainnya sesuai dengan kebutuhan Desa. Lembaga dimaksud merupakan mitra Pemerintahan Desa dalam rangka pemberdayaan masyarakat Desa.

6.     Desa memiliki sumber pembiayaan berupa pendapatan Desa, bantuan Pemerintah dan Pemerintah Daerah, pendapatan lain-lain yang sah, sumbangan pihak ketiga dan pinjaman Desa.

7.     Berdasarkan hak asal-usul Desa yang bersangkutan, Kepala Desa mempunyai wewenang untuk mendamaikan perkara/sengketa dari para warganya.

8.     Dalam upaya meningkatkan dan mempercepat pelayanan kepada masyarakat yang bercirikan perkotaan dibentuk Kelurahan sebagai unit Pemerintahan Kelurahan yang berada di dalam Daerah Kabupaten dan/atau Daerah Kota.

Dengan demikian, prospek pembebasan “Desa” dari birokratisasi, atau prospek perwujudan “Otonomi ‘Desa’”, masih bergantung dinamika pembentukan kebijakan di pemerintahan daerah Kabupaten masing-masing. Lebih-lebih lagi, Pasal 99 merumuskan kewenangan desa mencakup: 

a.     kewenangan yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul Desa; 

b.     kewenangan yang oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku belum dilaksanakan oleh Daerah dan Pemerintah; dan 

c.     Tugas Pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Propinsi dan/atau Pemerintah Kabupaten. 

Sekali lagi, menjadi jelas sekali bahwa ada ketentuan hukum negara yang melanjutkan ketegangan antara hak bawaan yang “tumbuh dari bawah” dengan kewenangan yang “berasal dari atas”. Sesungguhnya, ketegangan inilah yang secara tidak disadari hendak dipelihara. Pada prakteknya nanti, kita akan menyaksikan ketegangan yang tidak henti-hentinya, walaupun telah diatur bahwa (bagian Penjelasan, Umum, Pemerintahan Desa, butir 2):

Penyelenggaraan Pemerintahan Desa merupakan subsistem dari sistem penyelenggaraan pemerintahan sehingga desa memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya. Kepala Desa bertanggung jawab pada Badan Perwakilan Desa dan menyampaikan laporan pelaksanaan tugas tersebut kepada Bupati. 

Belum relanya pemerintah pusat membebaskan apa yang disebut “Desa atau disebut dengan nama lain” dari sistem birokrasi pemerintahan daerah juga terlihat jelas dalam Pasal 98 ayat (1) yang menyatakan bahwa “Kepala desa dilantik oleh Bupati atau pejabat lain yang ditunjuk”, dan pasal 99 yang mengatur hal ihwal “kewenangan desa” yang mencakup pula (butir c) “Tugas Pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Propinsi, dan/atau Pemerintah Kabupaten”, serta pasal 103 ayat (2) yang menyatakan bahwa “Pemberhentian Kepala Desa, baik karena:

a.     meninggal dunia;

b.     mengajukan berhenti atas permintaan sendiri;

c.     tidak lagi memenuhi syarat dan/atau melanggar sumpah/ janji;

d.     berakhir masa jabatan dan telah dilantik Kepala Desa yang baru; dan

e.     melakukan perbuatan yang bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan/atau norma yang hidup dan berkembang dalam masyarakat desa. 

dilakukan oleh Bupati atas usul Badan Perwakilan Desa”. 

Birokratisasi “Desa atau yang disebut dengan nama lain” di daerah lain ini semakin jelas wujudnya dengan dikeluarkannya Kepmendagri No. 64/1999 tentang Pedoman Umum Pengaturan mengenai Desa, yang dikeluarkan tidak lama setelah UU No. 22 Tahun 1999 dikeluarkan. Kepmendagri yang dikeluarkan oleh Mendagri semasa dijabat oleh Jenderal Syarwan Hamid dengan jelas mendudukkan Desa sebagai arena penaklukan “hak bawaan” yang dipegang kelembagaan rakyat oleh “hak berian” atau kewenangan yang dipegang pemerintahan.

Karena ketidaktegasan mengenai soal ini, UU No. 22/1999 harus direvisi secara mendasar, seperti yang dimandatkan oleh TAP MPR No. IV/MPR/2000 tentang Rekomendasi Kebijakan dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah, yang berbunyi:

Revisi dimaksud dilakukan sebagai upaya penyesuaian terhadap pasal 18 Undang-undang Dasar 1945, termasuk pemberian otonomi bertingkat terhadap propinsi, kabupaten/kota, desa/nagari/marga, dan sebagainya. 

Dalam UU No. 22 Tahun 1999, Desa atau yang diberi nama lain, belum dinyatakan secara ekplisit memiliki otonomi penuh. Pengakuan otonomi desa baru setengah hati, kalau tidak mau mengatakannya sekedar basa-basi. UU No. 22 Tahun 1999 baru mengatur masalah Pemerintahan (Nasional) oleh Pemerintahan Desa, khususnya oleh Kepala Desa dan Badan Perwakilan Desa. Jadi bukan penyelenggaraan Pemerintahan Nasional oleh “Desa” itu sendiri Karenanya, Pemerintahan Desa di “Desa” merupakan subsistem dalam sistem Pemerintahan Nasional. Dengan demikian, tetap dilanjutkan dualisme intitusi di desa, masing-masing adalah Pemerintahan Desa dan “Desa” itu sendiri, sebagaimana yang terjadi pada masa-masa sebelum ini.

Jadi, pengaturan tentang Pemerintahan Desa sebagaimana yang ada dalam UU No. 22/1999, dengan sendirinya belum menyelesaikan ketegangan antara negara – rakyat (komuniti) yang selama ini ada. Untuk menghindarkan masalah buruk yang pernah timbul selama ini, sistem administrasi Negara harus berhenti sebelum masuk dalam Desa, sebab alas keberadaan desa tidak bisa cocok dengan logika-logika administrasi formal Negara. Setelah itu, biarkanlah mekanisme-mekanisme Desa berjalan sebagaimana dikembangkan secara demokratis oleh rakyat desa bersama para pemimpinnya. 

Sebab itu, yang dibutuhkan adalah pengembalian otonomi asli seutuhnya (termasuk haknya sebagai subjek hukum dari hak atas teritori yang dikenal dengan nama hak ulayat dan lain-lain). Pengakuan desa atau yang bernama lain itu sebagai badan yang menerima kewenangan penyelenggaraan Pemerintahan Nasional hanyalah salah satu saja dari sekian kebutuhan yang harus dipenuhi dalam otonomi penuh tersebut. Hanya dengan cara demikianlah ketegangan antara negara – desa dapat diselesaikan. Dengan cara demikian pula dualisme yang terjadi di desa selama ini, dan yang telah merugikan rakyat desa, dapat diselesaikan/dihilangkan. Dengan pemberian otonomi asli yang penuh itulah akan tercipta rakyat yang dinamis, yang dibutuhkan bagi kelangsungan keberadaan Negara ini di masa kini dan masa yang akan datang.

 

Catatan Akhir:

^[1] ….

^[2] Kutipan-kutipan tentang Undang-Undang Dasar 1945 bersumber dari dokumen/buku yang berjudul Tiga Undang-Undang Dasar: UUD RI 1945, Konstitusi RIS, UUD Sementara RI, yang dihimpun dan diterbitkan oleh Penerbit Ghalia Indonesia, Cetakan keenam, 1995.

^[3] Rangkuman pandangan berbagai pihak dalam R. Yando Zakaria (2000), Abih Tandeh, Masyarakat Desa di Bawah Orde Baru. Jakarta: Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat (ELSAM).

^[4] Misalnya, sekedar contoh, lihat R. Yando Zakaria (1999), “Kembalikan Kedaulatan Masyarakat Adat”, Jurnal Wacana No. 2/1999, Yogyakarta: Institute for Social Tranformation/INSIST, yang dipublikasikan sebelum UU No. 22/1999 muncul.

^[5] Pada mulanya, kata ‘sesat pikir’ dipakai oleh Noer Fauzi untuk menerangkan sebab terjadinya bencana bagi masyarakat-masyarakat adat yang tanah-tanah dan sumber daya alamnya di-negara-kan, lalu di atas konsep ‘tanah negara’ itu, pemerintah pusat memberikan hak-hak pemanfaatan untuk badan-badan usaha skala raksasa. Lihat, Maria Rita Ruwiastuti (2000), Sesat Pikir Politik Hukum Agraria, Membongkar Alas Penguasaan Negara terhadap Masyarakat Adat, Noer Fauzi (Peny.), Yogyakarta: KPA bekerjasama dengan Insist Press dan Pustaka Pelajar.

^[6] Tentang hal ini periksalah Zakaria, op.cit., 2000, khususnya Bab III.

Lanjut ke "Mensiasati Otonomi Daerah Demi Pembaruan Agraria (Bagian 4)"

...