Noer Fauzi Rachman

Mensiasati Otonomi Daerah Demi Pembaharuan Agraria (Bagian 6 dari 6)

Mensiasati Otonomi Daerah Demi Pembaharuan Agraria

Penulis: R. Yando Zakaria, Danie Munggoro, Muslich Ismail, Noer Fauzi Rachman, Abdon Nababan, Hendro Sangkoyo, Dadang Juliantara.

Penerbit: Jakarta: Konsorsium Pembaruan Agraria, 2001; Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama, 2001. viii + 187 pg; 17 cm ISBN 979-95482-3-3

VI. Membongkar Bangunan Lama untuk Memasang Fondasi Baru, Dari Atas atau Dari Bawah?

Jika oposisi politik terhadap reformasi terlalu kuat, pengorbanan manusia dalam proses transformasi akan sangat besar. Namun, pengorbanan itu harus ditimbang dengan korban manusiawi
apakah yang harus diberikan andaikata status quo dipertahankan, yang ditandai dengan berlangsungnya penindasan kronis terhadap lapisan bawah. ....
Penguasaan tanah yang sangat tidak adil bukannya menimbulkan stabilitas. Statistik internasional menunjukkan bahwa tingkat kekerasan dan ketakstabilan politik cenderung terjadi paling tinggi di negara-negara yang pola pemilikan tanahnya sangat tidak adil.
Dengan demikian, dari waktu ke waktu,
ketidakadilan dapat menimbulkan jatuhnya korban manusia jauh lebih besar daripada korban yang jatuh dalam usaha mewujudkan landreform yang berhasil.

(Eric Eckholm, 1983)¹

Pada bagian terdahulu telah dijelaskan bahwa pola hubungan antara pusat dan daerah yang timpang, telah memungkinkan terjadinya krisis kehidupan rakyat, yang terdiri dari (i) krisis keadilan, berupa ancaman keselamatan rakyat dan menajamnya kaya-miskin, seperti dimulai oleh proses negaranisasi tanah dan sumber daya alam milik rakyat, dan kemudian pemerintah pusat dengan mudahnya menerbitkan hak-hak baru di atasnya untuk pihak badan usaha raksasa; (ii) krisis layanan alam, berupa kerusakan lingkungan, dan menurunnya kapasitas lingkungan, sebagai akibat dari praktek eksploitasi dan ekstraksi sumber daya alam bersar-besaran; (iii) krisis produk-tivitas, berupa kemandekan kemampuan rakyat untuk memanfaatkan tanah dan sumber daya alam setempat untuk memenuhi kebutuhan hidup dan meningkatkan kesejahteraannya.

Ketiga krisis inilah yang nyata-nyata dialami oleh rakyat. Perubahan kebijakan dan pelaksanaan otonomi daerah saat ini memungkinkan para pemrakarsa Pembaruan Agraria memenuhi syarat-syarat untuk mewujudkan Pembaruan Agraria yang telah dijabarkan dalam bagian sebelum ini. Terbuka pintu yang lebar, meskipun tetap harus disadari kesulitan memasuki pintu ini. Ketegangan antara pusat dengan daerah telah ditandai oleh menurun kemampuan pusat untuk melakukan kontrol terhadap daerah, yang berarti kesempatan bagi daerah untuk menata atau membentuk suatu pemerintahan yang benar-benar dekat dan bisa melayani masyarakat secara lebih baik.

Selain itu, pemerintahan daerah juga sedang menghadapi berbagai mesin globalisasi – dalam mana kekuatan global menghendaki berjalannya proses yang sejalan dengan kepentingan kapitalisme global dan kaki tangannya di arena nasional dan daerah. Kekuasaan kapitalisme global ini mengembangkan pula program memperlemah kekuasaan negara melindungi rakyat miskin di satu pihak, dan di pihak lain menciptakan kondisi yang bisa memfasilitasi berkembangnya investasi dan perdagangan barang (termasuk juga tenaga kerja) dan jasa.

Dengan demikian, otonomi daerah, dimana kewenangan pemerintahan, administrasi dan anggaran diserahkan ke tingkat kabupaten, pada gilirannya akan menempatkan daerah sebagai arena pertarungan kepentingan. Maka, pintu yang terbuka harus dengan segera dimasuki, dan dari sana dibangun langkah-langkah strategis, sehingga perubahan pada masa kini bisa memberi makna besar bagi gerak pembaruan yang lebih substansial.

Pemisahan kekuasaan eksekutif dan legislatif – dalam mana DPRD mendapatkan momentum untuk ambil peran lebih produktif, bukan saja dalam melakukan kontrol pada eksekutif, melainkan untuk lebih bisa menampung apa yang dikehendaki dan apa yang menjadi kebutuhan dan tuntutan dasar rakyat. Di pihak rakyat sendiri, terdapat peluang untuk mengorganisasi diri, dan mengupayakan kristalisasi aspirasi, yang kemudian disampaikan pada parlemen, agar bisa dijadikan bahan untuk mengajukan kebijakan-kebijakan baru.

Apa yang perlu diupayakan tidak lain dari:

Pertama, pembaruan watak dan kinerja dari parlemen, yakni meninggalkan watak kerja yang hanya menempatkan parlemen sekedar sebagai “juru stempel” pemerintah dan melupakan kepentingan rakyat. Pemberdayaan parlemen, sebagai akibat dari perubahan format politik, tentu saja tidak dimaksudkan untuk “hanya memberdayakan” parlemen, tanpa kejelasan tugas dan tanggung jawabnya. Parlemen yang kuat, namun bila tidak memiliki ikatan yang jelas dengan para pemilihnya, maka hal tersebut akan tidak banyak artinya. Malahan, parlemen yang kuat hanya akan menjadi ajang “konspirasi” dan “politik dagang sapi”, yakni alat untuk memberikan tekanan pada eksekutif bagi kepentingan partai atau kepentingan golongan. Penguatan posisi parlemen yang tidak diikuti oleh perubahan dalam sistem kepartaian dan pendidikan politik rakyat, tidak akan banyak artinya. Parlemen diharapkan bisa “memaksa” eksekutif untuk bekerja sesuai dengan apa yang dikehendaki oleh rakyat.

Sistem pemilihan umum seperti sekarang ini pasti akan berubah. Sekarang ini, rakyat dimobilisir untuk memilih lambang-lambang partai-partai peserta pemilu, sementara itu partailah yang menentukan calon-calon anggota parlemennya, baik untuk parlemen daerah maupun pusat. Arah perubahan sistem pemilu ini menuju pemilu distrik, dimana rakyat bebas akan memilih anggota parlemennya langsung. Dengan demikian, anggota parlemen yang terpilih akan memliki kedekatan dengan rakyat pemilihnya. Pada masa-masa yang akan datang, pembaruan watak kerja parlemen ini dimungkinkan oleh adanya pemilu sistem distrik ini.

Bagaimana pembaruan parlemen dimungkinkan? Dalam hal ini ditempuh dengan Pendekatan Pengembangan Kapasitas dan/atau Pendekatan Kontrol. Pengembangan Kapasitas ini dilakukan dapat banyak cara, antara lain (i) menyelenggarakan kerjasama untuk memungkinkan anggota parlemen daerah untuk mengkaji dengan seksama masalah yang dihadapi dan kapasitas yang dimiliki. Dari proses ini diharapkan muncul semacam kesadaran untuk meningkatkan kapasitas, dan sekaligus pemahaman mengenai kecakapan-kecakapan yang perlu di-tingkatkan. Hal yang sejak awal perlu disadari bahwa apa yang sangat perlu untuk ditingkatkan adalah kecakapan dalam menyerap, menanggapi dan menyalurkan aspirasi rakyat; dan (ii) meningkatkan akses rakyat pada parlemen daerah, sehingga anggota parlemen dan proses kerja parlemen tanggap terhadap perubahan-perubahan ekspresi aspirasi rakyatnya. Kedekatan rakyat dengan parlemen daerah akan meningkatkan kepahaman anggota parlemen daerah dengan masalah-masalah rakyat dan akan membuat anggota parlemen lebih perhatian dan teguh untuk terus-menerus membantu penyelesaian problem-problem rakyat.

Sedangkan kontrol terhadap kinerja parlemen daerah dimaksudkan untuk: (1) senantiasa mengingatkan anggota parlemen atas tugas dan amanat yang dipikulnya; dan (2) memberikan dasar legitimasi (terus-menerus), sehingga parlemen daerah tidak lagi dalam keraguan untuk memberikan kontrol terhadap parlemen. Pada sisi yang lain, kontrol diperlukan, untuk memastikan agar anggota parlemen tidak terjebak dalam semangat yang sempit, yang hanya memperhatikan kepentingan pribadi maupun golongannya. Parlemen yang terkontrol adalah parlemen yang bekerja sesuai dengan aspirasi rakyat. Jika hal ini berlangsung, maka sesungguhnya peran dari lembaga-lembaga ekstra parlemen menjadi lebih sedikit, atau bahkan dapat dialihkan pada agenda lain. Parlemen baru adalah parlemen yang berakar ke bawah, dan bukan berakar ke atas (pusat, elit) atau ke samping (partai).

Kedua, pembaruan relasi eksekutif dan legislatif, dari pola hubungan atas – bawah menjadi pola hubungan mitra (namun bukan dalam arti kolusi, melainkan hubungan yang setara dan kerja sama kritis (critical collaboration); dan pembaruan hubungan rakyat dan pemerintahan, yang yang memungkinkan partisipasi rakyat terutama dalam pembentukan kebijakan publik. Kesaksian dari sejumlah tempat menunjukkan bahwa masih sangat banyak sisa-sisa watak lama pada anggota parlemen daerah, yakni sikap “minder” dari anggota parlemen daerah di hadapan Bupati. Dalam kasus ini, parlemen daerah masih menempatkan diri berada di bawah eksekutif. Sebaliknya di pihak eksekutif masih menempatkan diri sebagai penguasa utama, sehingga (masih) berkecenderungan membatasi ruang gerak dari parlemen, seperti mensyaratkan ijin, laporan, dan lain-lain. Pembaruan pola hubungan ini sangat dibutuhkan, dan untuk mencapai maksud ini, pemahaman mengenai format politik yang sudah berubah sangat diperlukan.

Hal pokok yang harus terlebih dulu diatur dalam kebijakan pemerintahan daerah adalah tata penguasaan dan penggunaan tanah dan sumber daya alam yang menyertainya. Kekeliruan pokok selama ini adalah tidak memisahkan antara wilayah kelola rakyat dengan ruang permainan negara dan bisnis. Walhasil, terjadi peng-hancuran dari wilayah kelola rakyat, di mana rakyat lokal tidak memiliki ruang belajar yang memadai. Adapun untuk wilayah kelola yang dilekati konflik kalin antara negara, bisnis dan rakyat harus ada mekanisme penyelesaiannya melalui delineasi/demarkasi yang mantap. Pemerintahan daerah ditantang untuk bersiasat menghadapi kenyataan hukum bahwa (Peraturan Pemerintah No. 25 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi sebagai Daerah Otonom, Bab IV Pasal 8):

Perizinan dan perjanjian kerja sama Pemerintah dengan pihak ketiga berdasarkan kewenangan Pemerintah sebelum ditetapkannya Peraturan Pemerintah ini, dinyatakan tetap berlaku sampai berakhirnya perizinan dan perjanjian kerja sama.

Ketiga, penguatan basis organisasi rakyat. Diagendakannya otonomi asli menjadi pembuka kesempatan dalam penguatan kelembagaan lokal (termasuk masyarakat adat). Hal ini akan mengubah susunan pemerintahan lokal (desa atau yang diberi nama lain), yang sesuai dengan konteks sejarah, kebudayaan dan kapasitas yang dimiliki. Desa atau nama lain, pada dasarnya dapat menjadi lembaga yang memotori gerak pembaruan yang mendasar.

Khusus untuk yang disebut sebagai Lembaga Adat harus disadari bahwa ia tidak selalu atau tidak otomatis bermakna sebagai lembaga yang demokratis dan emansipatoris (membebaskan). Pada kelembagaan adat yang merupakan bagian dari mesin feodalisme, bagaimana pun harus disadari pengaruhnya dalam penciptaan masalah rakyat. Oleh sebab itu, yang segera menjadi masalah adalah bagaimana menggunakan pintu pemberian otoritas lokal ini menjadi titik masuk bagi demokratisasi dan emansipasi rakyat.

Biar bagaimana pun lokal, selain memiliki lokalitas, kelembagaan desa atau yang disebut dengan nama lain juga bertemu dengan kelembagaan “negara”. Oleh sebab itu, diperlukan suatu sintesa agar kepentingan lokal bisa dipertemukan dengan kepentingan luar. Ujung dari penguatan lembaga lokal, adalah bagaimana agar rakyat bisa mengubah kehidupan mereka, agar mencapai sebuah taraf kehidupan baru yang lebih baik dan lebih bermartabat.

Pembaruan agraria dengan memakai pintu otonomi daerah, tentu saja tidak perlu terfokus dan terlena pada masalah lokalitas, melainkan perlu suatu pemikiran yang lebih menyeluruh, agar bisa diperoleh kejelasan, bahwa pada gilirannya dibutuhkan langkah-langkah yang bersifat nasional. Letak masalah bukan saja berkait dengan kapasitas lokal yang berbeda-beda, melainkan pada kebutuhan untuk membangun tatanan baru dalam kerangka nasional. Atau dengan kata lain, dibutuhkan pergerakan dari lokal ke nasional.

Hampir semua Pembaruan Agraria yang di-lakukan atas dasar kedermawanan pemerintahan di berbagai negara menemui masalah keberlanjutan, sehingga begitu minat dan kepentingan pemerintah berubah (demi kepentingannya), maka habislah hasil-hasil positif yang mungkin pernah dicapai oleh Pembaruan Agraria.² Memang diakui, ada suatu pemerintahan yang dengan tulus dan jujur melakukan Pembaruan Agraria demi rakyat banyak. Namun, begitu pemerintahan tersebut berganti, elit penguasa yang baru dapat berganti haluan, dan membalikkan keadaan. Oleh sebab itulah pikiran Pembaruan Agraria dengan melalui jalan bawah (jalan berbasis rakyat) menjadi pilihan.

Hal ini pertama-tama bukan berangkat dari watak curiga atau ketidakpercayaan pada pemerintah, melainkan berbasis pengalaman (historis), dimana pemerintah sangat cepat mengalami perubahan sikap, sejalan dengan transisi yang bergulir. Pembaruan agraria berbasis prakarsa rakyat, adalah gagasan yang di dalamnya memuat prinsip mengenai pemberdayaan. Dengan demikian, konsepsi ini sesungguhnya mensyaratkan terjadinya demokratisasi, yang membuka jalan bagi emansipasi rakyat, sehingga mereka bisa mengaktualisasikan kepentingannya.

Suatu pembaruan berbasis prakarsa rakyat merupakan strategi yang dimunculkan, sebagai jawaban atas kecenderungan ketidakpastian dan kemungkinan pengkhianatan dari strategi yang tidak melibatkan massa rakyat. Masalah akan segera timbul: bagaimana mengupayakan agar massa rakyat bisa menjadi kekuatan riil, sehingga bisa membuka jalan, menjalankan proses, dan mengawal proses sampai pada tujuan akhirnya. Pengalaman massa rakyat di bahwa Orde Baru menunjuk dengan sangat jelas bagaimana rakyat dijauhkan dari politik – sehingga massa hanya sekumpulan manusia yang tidak memiliki kekuatan politik. Rakyat malahan hanya jadi alat permainan politik, menjadi senjata dari segolongan elit. Menunggu massa mengalami proses transformasi secara penuh, tentu saja membutuhkan “biaya” yang tidak sedikit. Oleh sebab itu, perlu dipikirkan suatu upaya yang tidak meninggalkan rakyat, tetapi juga bisa menggunakan momentum yang ada, untuk bisa mempercepat dan bisa merangsang proses, sehingga gerak Pembaruan Agraria bisa diwujudkan. Dalam konteks inilah, strategi tiga kaki yang telah diuraigambarkan di atas, dipilih untuk dijadikan pedoman.

Arah perubahan dari proses pemberdayaan ini adalah terwujudnya masyarakat baru dengan prinsip demokrasi, dimana rakyat mempunyai kekuatan untuk memperjuangkan kepentingannya; lelaki dan perempuan berbagi peran dan kekuasaan secara adil dan setara. Jika proses bisa dijalankan dengan mulus dan seksama, maka dapat diharapkan bahwa yang akan terjadi adalah suatu tatanan dimana partisipasi rakyat menjadi bagian inti dari proses kenegaraan. Namun hal yang tidak terelakkan bahwa disamping adanya kebutuhan real untuk memungkinkan transformasi kesadaran massa rakyat, juga dibutuhkan suatu usaha “kongkrit” untuk memungkinkan adanya perbaikan-perbaikan nyata dalam kehidupan rakyat, khususnya mereka yang menjadi korban dari perampasan tanah dan sumber daya alam, seperti rakyat korban penggusuran, atau masyarakat adat yang tanah dan sumber daya alamnya telah dinegarakan dan kemudian pemerintah pusat memberinya pada badan usaha skala raksasa sehingga mereka telah kehilangan syarat keberlanjutan hidup mereka sendiri.

Dalam konteks itulah, Pembaruan Agraria Jalan Tengah diusulkan. Pembaruan Agraria Jalan Tengah tentu bukan pengganti Pembaruan Agraria Jalan Bawah. Bukan pula bentuk kompromi atau oportunisme, yang mengingkari arti Pembaruan Agraria Jalan Bawah. Pembaruan Agraria Jalan Tengah adalah periode antara yang hendak dilalui sebagai pendahulu dari Pembaruan Agraria Jalan Bawah.

Mengapa dibutuhkan pendahuluan? Sebab, Pembaruan Agraria yang berhasil membutuhkan proses yang partisipatif. Yakni sebuah proses pembaruan yang didukung oleh dua pihak sekaligus, yakni dukungan dari pemerintahan (pemerintah dan parlemen) dan dukungan rakyat, khususnya rakyat yang paling berkepentingan. Dukungan dari pemerintahan berupa kebijakan-kebijakan penyokong proses Pembaruan Agraria akan bermakna bila adanya konsistensi menjalankan kebijakan-kebijakan itu sendiri. Dukungan rakyat dibutuhkan untuk memastikan bahwa peme-rintah berjalan sesuai dengan apa yang dikehendaki oleh rakyat.

Suatu hubungan dialektik antara pemerintahan yang berpihak pada rakyat dengan rakyat yang memiliki kesadaran akan pentingnya partisipasi menjadi syarat mutlak bagi sebuah Pembaruan Agraria yang konsisten dan maju. Jadi, Pembaruan Agraria Jalan Tengah dengan demikian merupakan sebuah proses yang berdimensi ganda: (i) perubahan pemerintahan, dari fungsi lama yang merupakan alat dari penguasa yang anti rakyat, kembali ke fungsi asal, sebagai badan kekuasaan milik rakyat, yang karenanya wajib mengabdikan diri pada rakyat; dan (ii) membuka jalan bagi proses-proses pendidikan politik yang menemukan pengetahuan-pengetahuan baru melalui pengalaman nyata berpartisipasi dalam perubahan sebagai akibat dari keterbukaan yang dimungkinkan oleh pemerintahan bervisi baru.

Momentum desentralisasi menjadi pintu bagi keperluan pembaruan pemerintahan, dan pada sisi yang lain mempersiapkan rakyat untuk bisa ambil bagian secara produktif. Dengan demikian dalam proses ini terjadi saling dorong, pada satu sisi momentum memberi desakan pembaruan pemerintahan, dan di sisi lain pembaruan pemerintahan membuka ruang partisipasi. Partisipasi yang meningkat akan mendorong pembaruan yang lebih luas pada pemerintahan, sehingga pada gilirannya Pembaruan Agraria ditopang oleh badan penyelenggara yang bisa dipertanggungjawabkan. Artinya, bahwa Pembaruan Agraria Jalan Tengah, mengedepankan pentingnya pembaruan pemerintahan, sebagai salah satu sendi untuk mempercepat dan menjadikan Pembaruan Agraria lebih berkelanjutan. Suatu Pembaruan Agraria berkelanjutan merupakan proses yang tidak berhenti pada fase land reform (redistribusi penguasaan tanah) belaka, melainkan perlu upaya yang lebih menyeluruh, yakni pengaturan pemanfaatan, terutama penyediaan dan perlindungan atas infrastruktur untuk kebutuhan produksi dan konservasi. Hal ini dibutuhkan agar redistribusi tanah, tidak kembali terjebak dalam komoditisasi tanah, melainkan menjadi jalan untuk penataan produksi dan konservasi, dan pada gilirannya bisa mendorong pemulihan layanan alam dan peningkatan produktivitas rakyat.

Artinya, Pembaruan Agraria jalan tengah tidak akan berhenti pada tindakan-tindakan pemerintah, melalui kebijakan yang memihak rakyat, melainkan sampai pada pengawalan kebijakan itu oleh rakyat sendiri, sehingga realisasi Pembaruan Agraria bisa berjalan konsisten dan maju. Langkah-langkah pembaruan kebijakan (policy reform), ditempatkan sebagai anak tangga untuk memperkuat rakyat. Oleh sebab itu, pengorganisasian masyarakat, dalam makna membangun serikat-serikat rakyat petani di desa-desa, revitalisasi lembaga adat yang demokratis, dan lainnya menjadi mutlak seiring perubahan kebijakan yang bergulir. Organisasi rakyat inilah yang pada gilirannya akan menjadi penopang dan pendorong gerak maju Pembaruan Agraria.

Pembaruan Agraria Jalan Tengah, dengan demikian merupakan suatu gerak dari atas ke bawah dan dari bawah ke atas. Pembaruan agraria jalan tengah pada dasarnya menuntut adanya jalan kooperasi. Jalan kooperasi yang dimaksud adalah jalan yang menyadari penuh bahwa persoalan Pembaruan Agraria bukan merupakan jalan yang mudah dan bukan sesuatu yang bersifat eksklusif, sebaliknya Pembaruan Agraria merupakan sesuatu yang inklusif.

Jalan kooperasi bermakna bahwa proses Pembaruan Agraria tidak mungkin hanya mengandalkan satu pihak, melainkan mesti melibatkan pihak lain. Pada sisi yang lain, diakui bahwa kekuatan pendukung Pembaruan Agraria tidak cukup besar, sehingga kooperasi memberi makna untuk bisa melakukan hal yang paling mungkin dari segala keterbatasan yang ada. Justru karena itu, perubahan yang ada hendak dijadikan pintu masuk untuk membangun dukungan yang lebih luas bagi proses Pembaruan Agraria, termasuk dukungan dari pihak pemerintahan, khususnya melalui parlemen daerah. Titik masuk ini menginsyaratkan perlunya pergeseran strategi. Jika pada periode awal penuh dengan agenda delegitimasi atas kekuasaan rejim sentralistik-otoritarian yang anti Pembaruan Agraria, maka pada masa transisi, yang dibutuhkan lebih dari sekedar melakukan delegitimasi, melainkan secara sistematik menjalankan dua fungsi. Pada satu sisi membongkar kebijakan-kebijakan yang tidak sejalan dengan kebutuhan Pembaruan Agraria dan di sisi lain memungkinkan lahirnya kebijakan-kebijakan yang lebih bersesuaian dengan keperluan Pembaruan Agraria.

Dalam konteks Indonesia masa kini, harus diakui bahwa warisan masa lalu merupakan hal yang aktual. Dengan demikian, proses untuk “pembongkaran” atas berbagai kebijakan warisan lama sangat dibutuhkan. Pembongkaran yang dibutuhkan meliputi dua dimensi utama: (1) pembongkaran realitas struktur agraria yang timpang; dan (2) pembongkaran atas kebijakan-kebijakan agraria yang justru menjadi titik pijak dari keberlangsungan ketimpangan struktur agraria. Arah kekuatan pendukung Pembaruan Agraria, lebih dipusatkan untuk mendorong perubahan kebijakan, dan bukan sebagai sebuah sikap serba negatif. Menunjuk segi-segi negatif tidak diabdikan pada konflik kepentingan, melainkan untuk segera melakukan penataan.

Dengan demikian, yang ingin dilakukan merupakan dua langkah sekaligus. Pada awalnya melakukan pembongkaran atas bangunan lama yang mendasari penyokong ketimpangan, dan langkah lanjutannya memasang fondasi bagi bangunan baru di atasnya. Masing-masing membutuhkan ilmu yang berbeda, yang di sini disebut sebagai Ilmu Bongkar dan Ilmu Pasang.

Ilmu bongkar yang dimaksudkan di sini adalah berbagai kemampuan yang dimiliki oleh kekuatan-kekuatan pembaharu dalam memperlihatkan dan menunjukkan segi-segi negatif (yang menjadi landasan ketidakadilan) dari pergerakan mesin pembangunan nasional di bawah kekuasaan Orde Baru. Rangkaian pekerjaan ini tidak lain dari praktek pembelaan atas masyarakat yang disingkirkan dan upaya penidakabsahan (delegitimasi) praktek kekuasaan yang menye-lewengkan aspirasi rakyat.

Objek dari Ilmu Bongkar berupa pengalaman dan kesaksian atas atas penderitaan rakyat, khususnya para korban perampasan hak atas tanah dan sumber daya alam, baik akibat penggunaan maupun penyalahgunaan kewenangan pemerintahan. Biasanya hal ini disertai dengan suatu upaya yang lazimnya disebut dengan pengorganisasian, dengan muatan dasar pendidikan kritis, yakni membuka wawasan kritis dari korban, agar bisa menyadari apa yang sedang berlangsung, terutama untuk tidak membiarkan ketidakadilan berlangsung lama. Pada sebagian kasus, hasil pendidikan berupa kesadaran untuk menuntut hak, sebagai bagian dari sikap menolak ketidakadilan. Namun, patut disadari bahwa tidak semua pendidikan kritis berakibat pada kesadaran tuntutan, dan tidak semua praktek penolakan atas ketidakadilan merupakan hasil sebuah pendidikan kritis. Penumpukan dan pengendapan masalah-masalah yang dihadapi dan akibat-akibat perampasan hak atas tanah dan sumberdaya alam telah memberikan pilihan pada upaya perubahan fondasi bangunan. Cara-cara sentralistik-otoriter yang dijadikan tumpuan penyelenggaraan pembangunan untuk keperluan per-tumbuhan ekonomi, telah menutup pintu bagi perbaikan hidup rakyat.

Sedangkan Ilmu Pasang terbit setelah tumbangnya rejim sentralistik-otoriter Orde Baru, yang salah satu buahnya adalah kebijakan dan pelaksanaan otonomi daerah, pada dasarnya merupakan titik pijak yang sangat penting. Sebuah momentum perubahan telah disediakan oleh sejarah. Kaum Pembaharu pada dasarnya perlu mengubah segala praktek yang dijalankan, terutama untuk tidak lagi berpikir dengan kaca mata yang sempit, melainkan mencoba strategi yang lebih terbuka. Apa yang disebut dengan strategi lebih terbuka tidak lain dari suatu upaya mendesakkan perubahan melalui kerangka kerja hukum. Titik sasaran adalah perubahan kebijakan (policy reform). Apa yang dilukiskan sebagai perubahan kebijakan adalah upaya untuk mengadakan dari belum ada, memperbaiki, memperkuat yang ada – agar lebih fungsional dalam melindungi rakyat dan mengubah yang ada, dan menggantikannya dengan sesuatu yang sama sekali baru. Strategi perubahan kebijakan menjadi mungkin untuk dilakukan, terutama oleh kenyataan adanya gerak perubahan parlemen (daerah).

Perubahan ini menempatkan para pembaharu pada posisi yang lebih strategis atau bahkan lebih berat. Ilmu Bongkar yang dimilikinya tidak bisa lagi terus-menerus dijadikan andalah. Upaya delegitimasi, tidak mungkin hanya berjalan searah. Kekuasaan yang sudah mengalami kemerosotan basis dukungan, baik moral maupun politik, telah memaksa struktur kekuasaan untuk berubah. Artinya, para pembaharu perlu memikirkan situasi paska perubahan. Pada titik inilah muncul kebutuhan untuk mengembangkan suatu ilmu tambahan, yakni ilmu pasang. Rakyat mulai didesak oleh keadaan untuk ikut pula memikirkan bagaimana kelanjutan dari perubahan yang bergulir. Dengan demikian para pembaharu perlu melakukan dua hal sekaligus: (1) mengupayakan lahirnya kebijakan-kebijakan yang disusun dengan format demokrasi; dan (2) mengupayakan syarat-syarat obyektif bagi realisasi kebijakan tersebut.

Dengan Ilmu Pasang, kita tidak menempatkan otonomi apapun, baik otonomi daerah maupun otonomi asli, tidak dimaksudkan untuk mengabdi pada otonomi itu sendiri. Otonomi tentu diorientasikan untuk memberi jalan bagi perbaikan syarat-syarat kehidupan rakyat.

Catatan Akhir:

¹ E. Eckholm, “Orang-orang yang Tergusur dan Pembangunan yang Mantap”, dalam Hak dan Kebutuhan Desa, Jakarta: Lembaga Studi Pembangunan, hal 55.

² Gunawan Wiradi (1997), Op Cit. yang mendasarkan diri pada karya Powelson, John P., and Richard Stock (1987) The Peasant Betrayed: Agriculture and Land Reform in the Third World. Washington, D.C.: Cato Institute.

Mengelola Indonesia, Usulan untuk Menata Kembali Protokol-protokol Kunci Negara tentang Pemulihan Kawasan Hidup Komunitas

Teks berikut adalah simpul-simpul pikiran pengelolaan perubahan (management of change) berdasarkan pertimbangan utama tentang penguasaan kawasan yang menjadi ruang hidup komunitas-komunitas di kepulauan Indonesia serta tentang bagaimana tanah dan kekayaan alam hendaknya digunakan. Permintaan menuliskan masalah tersebut secara sederhana dan padat datang dari Gus Dur, disampaikannya pada pertemuan pertama dengan Saudara Chalid Mohammad, Dani Wahyu Munggoro, Hendro Sangkoyo dan Noer Fauzi Rachman di Bina Graha pada tanggal 22 Desember 1999.

Naskah ini kemudian dimuat dalam Chalid Muhamad, Dani Wahyu Munggoro, Hendro Sangkoyo dan Noer Fauzi Rachman. Seri Kajian Komuniti Forestri, Bogor, Lembaga Alam Tropika Indonesia (LATIN). Seri ke-3/Tahun II/Februari 2000. Halaman 1-7.

Pendahuluan

Pada tahun 1928, pertumbuhan ekonomi Hindia Belanda yang surut mendadak setelah bertahan selama hampir delapan puluh tahun, telah meninggalkan kehidupan di tanah jajahan yang sama terbelakangnya dengan ketika Belanda baru memulai perluasan investasi besar-besaran di tengah abad ke sembilan belas. Tepat tujuh puluh tahun kemudian, ketika Jenderal Soeharto terjungkal dari ‘kursi-malas’ kekuasaannya di tahun 1998, para pengurus negara di bawah kepemimpinannya juga mewariskan sebuah kehidupan rakyat yang lebih buruk daripada keadaannya pada awal ritus pembangunan-lima-tahun pertama. Bukan saja lebih miskin dan lebih tertindas, tetapi juga dengan menanggung-rèntèng hutang negara dan pribadi sebesar hampir lima belas juta rupiah per warga negara!

Penjelasan resmi bahwa yang tengah berlangsung adalah “kombinasi dari adanya gejolak eksternal melalui dampak penularan pada pasar finansial dengan ekonomi nasional yang mengandung berbagai kelemahan struktural yaitu sistem perbankan dan sektor rielnya”, mengabaikan sama sekali kenyataan bahwa kegawatan di dalam negeri menyangkut bukan hanya hubungan produksi tetapi juga hubungan kekuasaan.

Dalam satu setengah tahun sejak 1998 sampai bulan Desember 1999 yang baru lalu, belum adanya kesempatan untuk perombakan sistematis terhadap ketentuan-ketentuan tentang penggunaan sumber daya alam turut berperan dalam peluasan tindakan kolektif rakyat merebut kembali tanah-tanah produktif, hasil panennya, atau menghentikan kegiatan ekstraktif di tanah-tanah yang alas hukumnya dalam sengketa. Di beberapa titik gawat termasuk kawasan Aceh dan Maluku, konflik yang sumber utamanya adalah kuasa atas sumber-sumber alam mencuat sebagai tuntutan politik yang lebih keras terhadap pengurus negara, atau sebagai medan perang antarkelompok etnisitas dan agama.

Kegawatan sosial-politik di seluruh kepulauan bukan turunan dari krisis fiskal negara beserta macetnya sirkulasi modal, yang memuncak dalam tiga tahun terakhir, melainkan sebuah situasi yang terbentuk selama tiga puluh tahun lebih dan menyebabkan bencana pada kehidupan sehari-hari rakyat. Simpul pikiran pokok yang hendak disampaikan di sini adalah bahwa hanya dengan pembaruan cara pengelolaan dan penggunaan sumber-sumber daya masyarakat lah, maka pembesaran modal akan punya arti sebagai syarat kemantapan sosial politik.

Tidak kalah pentingnya dengan agenda jangka pendek itu adalah inisiatif-inisiatif strategis untuk pemulihan kedaulatan rakyat atas ruang hidup dan sumber-sumber penghidupannya, untuk menjamin terciptanya dan terpeliharanya landasan sosial dari kestabilan politik, ekonomik, dan ekologik di seluruh kepulauan.

Dokumen ini terdiri dari 4 (empat) bagian. Bagian pertama memuat pokok-pokok tafsir tandingan tentang situasi krisis dewasa ini dan mengurai keterbatasan usaha-usaha reformasi yang selama ini dilakukan; Bagian kedua, menunjukkan muara krisis tersebut pada hancurnya jaminan keberlangsungan kawasan hidup masyarakat lokal; Bagian ketiga berisikan strategi yang perlu ditempuh untuk memulihkan jaminan keberlangsungan kawasan hidup masyarakat lokal; dan Bagian keempat, yang merupakan akhir dari dokumen ini, menunjukkan agenda-agenda konkret yang bisa dijalankan.

I. Status Krisis Saat Ini

Krisis utama saat ini adalah krisis legitimasi eksistensi Indonesia sebagai suatu negara bangsa, yang dimulai dari bangkrutnya dominasi kekuasaan rezim Orde Baru di mana tiang-tiang penopang dan sendi-sendi yang menjadi tumpuannya telah runtuh dan tidak berfungsi lagi, sementara itu sistem pembagian kekuasaan yang baru belum lagi terwujud menata-ulang hubungan kekuasaan Negara dengan masyarakat terutama kawasan hidupnya beserta hubungan sosial antarmasyarakat itu sendiri.

Krisis fiskal Negara dan bencana ekonomik bagi masyarakat, yang berlangsung secara dramatik terutama sejak kuartal kedua 1997 dan telah ikut menyeret keluar Jendral Soeharto dari kubangan kekuasaannya, memang telah membawa perubahan penting dalam urusan kenegaraan, yang memungkinkan sektor-sektor utama masyarakat sipil untuk sementara ini melepaskan diri dari operasi ekonomik, politik dan ideologik dari aparatus negara. Meskipun demikian, krisis yang sama ternyata juga telah memungkinkan berlangsungnya pemanfaatan agenda reformasi negara oleh badan-badan usaha raksasa yang kropos, seperti pemulihan penggunaan dana publik secara besar-besaran untuk kompensasi hutang pengusaha sektor pribadi (swasta) beribu kali lipat dari alokasi keuangan untuk kompensasi dan pemulihan kerusakan kawasan hidup masyarakat beserta kerusakan sosial selama rezim Soeharto.

Krisis yang berwatak sistemik dan menyeluruh ini telah mengakibatkan di satu pihak terbukanya ruang yang sangat luas bagi berbagai golongan elit maupun rakyat jelata untuk menunjukkan kekuasaannya melalui jalan yang pada pokoknya merupakan unjuk penolakan dan perlawanan yang meledak serta tidak memberi tempat lagi pada kehadiran praktik-praktik dominasi termaksud, tetapi sangat rentan untuk dimanipulasi dan dipecahbelah.

· Penindasan kebebasan dan hak sipil dan politik dengan melakukan depolitisasi dan menerapkan politik kekerasan, massa mengambang, serta mempraktikkan penaklukan dan memecah belah kekuatan politik masyarakat tidak lagi dapat diterima rakyat.

· Penggunaan berbagai siasat politik bahasa seperti demi stabilitas, kebebasan yang bertanggungjawab, pembinaan politik, berbagai cap anti pembangunan, ekstrem kiri atau kanan, subversif, maupun propaganda demi pembangunan, tidak lagi mampu membuat rakyat patuh dan meredam sikap anti terhadap praktiek-praktik itu.

· Tidak diharapkan lagi hidup dan berkembangnya kekuasaan rezim yang merupakan persekutuan antara elit pemimpin negara, ABRI sebagai alat rezim kekuasaan dengan klaim stabilisator dan dinamisator, teknokrat dan teknolog sebagai perumus kebijakan ekonomi, birokrat sipil sebagai pelaksana kekuasaan, Lembaga Internasional Pemberi Hutang Pembangunan, dan konglomerat domestik sebagai mitra penguasa, serta lembaga Kepresidenan sebagai penentu utama.

· Telah digugat paham pembangunan yang berpokokkan pertumbuhan ekonomi sebesar-besarnya yang lebih banyak dinikmati oleh mereka yang memiliki akses dan kontrol terhadap kekuasaan dan/atau modal, seperti para pejabat birokrasi sipil dan militer, pengusaha besar, dan golongan profesi.

· Tidak diperoleh lagi keabsahan dan pengakuan atas rezim yang lahir, bertumbuh dan hidupnya mendasarkan diri pada kekerasan dan pemilihan umum yang kotor.

· Politik pembangunan yang mengandalkan penanaman dan penumpukan modal skala raksasa pada sektor-sektor pokok ekonomi yang terutama dibiayai oleh hutang luar negeri telah gagal membangun modal dalam negeri sebagai jaminan dari keberlanjutan pembangunan.

· Politik sentralisme maupun sektoralisme hukum beserta kelembagaannya yang menghasilkan pengambilalihan hak rakyat dan konsentrasi penguasaan tanah dan sumber daya alam telah disadari mengurbankan kemakmuran kehidupan rakyat pedesaan terutama buruh tani, petani kecil, masyarakat adat, dan rakyat perkotaan yang miskin dan pada gilirannya mendudukkan pertanian sebagai sektor yang dikebelakangkan.

II. Robohnya Rumah Rakyat: Kawasan Hidup Masyarakat dan Proses Penghancurannya

Dokumen ini hendak mengedepankan muara dari arus-arus utama yang melanda krisis dewasa ini, yakni porak-porandanya kawasan hidup masyarakat sebagai basis produksi sosial dan reproduksi kebudayaan. Pengingkaran identitas etnik, ras dan agama menciptakan hubungan yang gamang antara masyarakat dan sumber daya alamnya serta antarmasyarakat yang beragam.

Warisan yang tidak terselesaikan adalah konflik tanah dan sumber daya alam di kepulauan Indonesia yang diperkirakan telah mencapai 20.000 kasus yang berkaitan dengan eksploitasi sumber daya hutan alam, hutan tanaman industri, hutan jati, tanah, kawasan konservasi, perkebunan dan lain-lain. Konflik itu semua adalah konsekuensi dari model Pembangunan yang dominan dipraktikkan sepanjang Orde Baru yang bertumpu pada pengadaan tanah dan eksploitasi sumber daya alam skala besar, yang ditujukan menyediakan alas dan alasan bagi perwujudan proyek-proyek baik yang dijalankan oleh instansi dan perusahan milik pemerintah sendiri, maupun perusahaan milik swasta.

Konflik ini menyangkut tiga hal, (i) ketidakadilan akses dan kontrol berbagai kelompok sosial terhadap tanah dan kekayaan alam; (ii) ketidakadilan pemanfaatan tanah dan kekayaan alam tersebut, terutama perihal berbagai usaha dan organisasi serta kehidupan di atas tanah; dan (iii) pemusatan pengambilan keputusan berkenaan dengan akses dan kontrol serta pemanfaatan tanah dan kekayaan alam.

Secara fenomenal, saat ini rasa ketidakadilan tersebut diekspresikan oleh berbagai tindakan protes perani, masyarakat adat, dan penduduk kota. Hal ini bukan hanya berupa ekspresi dari ketidakpuasan, melainkan eskalasinya sudah sampai pada bentuk yang meluluhlantakkan dasar-dasar legitimasi pembangunan itu sendiri. Di antaranya berupa pengambilan kembali tanah, penghancuran wujud fisik proyek-proyek, pengusiran pegawai-pegawai proyek, dll.

Sekali lagi, agenda perluasan sirkulasi modal lewat fasilitasi aparatus Negara akan mendorong agenda perlawanan ekonomik dan politik dari sektor-sektor masyarakat yang terlibas langsung oleh perluasan tersebut. Hanya kali ini, penggunaan kekerasan sistematik terhadap warga-negara dan pelanggaran hak-hak azasi manusia serta artikulasi dan derajat konflik sosial antargolongan akan memperburuk krisis legitimasi kuasa Negara atas wilayah, yang pada saat ini tengah mencari resolusinya.

Kesaksian di atas sama sekali bukan dimaksudkan untuk menunjukkan sikap anti-modal, melainkan suatu tuntutan pada Negara untuk mengelola investasi-sirkulasi-akumulasi modal yang di satu pihak tidak berkonsekuensi pada hancurnya kawasan hidup komunitas yang pada gilirannya memutus jalur transformasi ke-Indonesia-an dari komunitas-komunitas tersebut. Pada dasarnya, pengelolaan negara terhadap modal termaksud bersifat imperatif. Karakter modal yang tidak-berwarga negara ini telah membentuk jeratan global yang merupakan penerusan dari watak kolonialisme dulu. Pengelolaan negara terhadap modal tersebut juga diperlukan agar terhindar dari suatu kepentingan perusahaan trans-nasional maupun nasional untuk mengeksploitasi sumber daya alam dan menghasilkan sampah-sampah dan kehancuran ekologi beserta dampaknya yang ditanggung oleh komunitas-komunitas yang hidup di seputar kawasan yang dieksploitasi tersebut.

Masalah pokoknya adalah baik negara (pemerintah pusat dan pemerintah daerah) maupun badan-badan usaha memperlakukan pengambilalihan dan dampak ekologi yang ditimbulkan sebagai konsekuensi yang tidak perlu dipertanggungjawabkan (externalities). Tidak pelak lagi, akumulasi dari pengambilalihan kawasan hidup komutanitas oleh negara – dan kemudian pemerintah pusat memberikan konsesi pemanfaatan pada badan usaha – telah sampai pada kehancuran keberlanjutan komunitas-komunitas yang seharusnya menjadi warga Indonesia.

Ekspresi yang eksesif bisa terlihat pada artikulasi konflik sosial antargolongan seperti konflik sosial antaretnik berupa penjarahan pertokoan, pembunuhan dan pemerkosaan nonpribumi bulan Mei 1998 di Jakarta yang disusul di daerah-daerah, konflik sosial antarkelompok beragama berupa pembakaran gereja (peristiwa Ketapang, Jakarta) dan pembakaran masjid (Kupang, Nusatenggara Timur) dan menyebar ke Ambon (Januari 1999 hingga kini) dan Ujung Pandang (April 1999), konflik sosial antarsuku berupa perkelahian dengan pembunuhan antarsuku-agama (Sambas, Kalimantan Barat, Ambon, dan Halmahera). Konflik daerah-pusat atau pemberontak-tentara pun muncul di Timor Leste, Aceh, Riau, Papua Barat, dan Sulawesi Selatan. Konflik sosial ini ternyata menjadi semakin kompleks manakala berwujud sebagai "konflik dwiminoritas", yaitu berhimpitnya konflik sosial suku dan agama (kasus Ambon) dan "konflik triminoritas" antara konflik sosial ras, suku dan agama (insiden Jakarta Mei 1998). Sehingga masyarakat kita menderita dua proses disintegrasi sosial sekaligus yakni disintegrasi vertikal, seperti konflik kaya-miskin dan konflik daerah-pusat yang berhimpitan dengan disintegrasi horizontal mencakup konflik antar-suku, agama, ras dan golongan politik.

Kegagalan manajemen perubahan para pengurus negara terletak pada proses perumusan protokol-protokol (ketentuan-ketentuan) baru dan penggunaan protokol-protokol lama yang terlalu tunduk pada modal serta memberikan kuasa terlalu besar pada pemerintah sebagai pengemban ideal Negara Bangsa dalam mengambil wilayah hidup masyarakat dan menguras kekayaan alamnya. Negara terbukti secara sepihak dan ceroboh menggadaikan seluruh aset-aset negara kepada bualan pemuja pembangunan dan kaum pemodal. Memang, saat-saat krisis melanda sekarang ini, negara disandera oleh hutang-hutang luar negeri. Rakyat jelata begitu saja dikorbankan baik pada saat membangun imperium warga pasar dunia dan saat terpuruk dihantam badai krisis moneter. Rezim lama jelas-jelas melakukan subversi pada amanat penderitaan rakyat dengan memproduksi kebijakan-kebijakan negara yang anti rakyat dan anti keseimbangan sistem ekologi alam.

Ketentuan-ketentuan lama dirumuskan tidak melalui perdebatan publik yang menjangkau kampung atau komunitas sebagai salah satu pelaku utama perubahan yang selama ini dibungkam dan ditinggalkan dalam proses perumusan ketentuan tentang eksploitasi sumber-sumber alam.

Pada jangka waktu dua tahun terakhir, kepemimpinan Negara dan para manajer Negara paska rezim Soeharto pun tidak cukup melakukan intervensi fiskal, keuangan dan hukum untuk menjawab tuntutan rakyat akan penegakan keadilan serta kebutuhan pemulihan kerusakan kawasan hidup masyarakat beserta kerusakan sosial yang menyertainya.

Tema pemulihan ini pun luput dalam negosiasi-negosiasi perencanaan perolehan dana maupun alokasi penggunaan dana oleh kelembagaan negara. Pun dalam negosiasi-negosiasi dengan lembaga keuangan multilateral.

Keterlambatan mengagendakan kompensasi dan pemulihan ini ternyata telah ikut mendorong tindakan kolektif rakyat untuk merebut kembali apa-apa yang dalam kurun tiga puluh tahun terakhir dirampas darinya, di samping provokasi dan pengacauan terencana dan terorganisasi untuk memperluas bentrokan antar golongan dan mengganggu pemusatan perhatian rakyat pada persoalan yang lebih utama.

Menjelang tahun fiskal 2000 kami mencatat ada masalah genting bagi kehidupan rakyat, yakni belum terbaca adanya perubahan pendekatan terhadap ketentuan-ketentuan pokok (key protocols) Negara tentang penguasaan dan manajemen tata guna tanah dan sumber daya alam serta investasi kapital dalam industri ekstraktif. Konsekuensi politik dari penerusan protokol lama dari rezim pembangunan ekonomik yang lampau ini amat jelas dan sederhana, yakni: rencana-rencana perluasan investasi pertambangan, perkayuan, perkebunan, dan perikanan, di samping menjanjikan perluasan basis pajak dan penghasilan Negara, sudah pasti berbenturan dengan tuntutan masyarakat untuk memulihkan kembali kedaulatannya atas ruang-hidup, basis-penghidupan, dan rencana perubahannya sendiri.

III. Strategi Penataan Ulang: Mendudukkan Negara Pada Tempatnya, Memulihkan Apa Yang Menjadi Kuasa Masyarakat

Sejak 1998 yang lalu, telah berlangsung perubahan penting pada beberapa bidang ketentuan negara, termasuk hubungan kekuasaan pemerintahan pusat dengan pemerintahan daerah, melalui Undang-Undang nomor 22 dan nomor 25 tahun 1999, masing-masing tentang otonomi daerah dan tentang perimbangan keuangan pusat dan daerah. Pemerintahan baru yang dibentuk oleh Presiden dan Wakil Presiden hasil pemilihan umum juga telah merintis beberapa inisiatif untuk membangun sebuah birokrasi negara yang mampu melayani rakyat dengan baik dan untuk mengurangi campur tangan negara yang berlebihan dalam kehidupan masyarakat. Usaha-usaha reorganisasi negara tadi dapat dipahami sebagai langkah awal mendudukkan Negara pada tempatnya, namun belum untuk memulihkan apa yang menjadi kuasa masyarakat.

Proposal utama yang diajukan dokumen ini adalah mendudukkan negara pada tempatnya, yakni mengambil tanggung jawab (responsibilities) untuk memulihkan penguasaan kawasan hidup sekaligus pengelolaan tanah dan sumber daya alamnya kepada komunitas yang telah menempatinya sepanjang sejarahnya. Masalahnya saat ini adalah masih banyak para pengelola negara lebih merasa sebagai warga Pasar dari pada warga negara Indonesia dan lebih parah lagi mempromosikan ke-warga-an Pasar tersebut dan tanpa sadar memutuskan jalur transformasi penduduk dari warga komunitas-komunitas pra-negara yang otonom menjadi warga negara Indonesia. Hal inilah yang sampai sekarang masih terus berlangsung, sehingga upaya memulihkan penguasaan kawasan hidup sekaligus pengelolaan tanah dan sumber daya alamnya kepada komunitas termaksud – dan sekaligus memulihkan kewarga-Indonesiaan mereka – akan berhadapan langsung dengan tindakan subversi dari para pengelola kuasa negara termaksud.

Orientasi dari proposal utama dokumen ini adalah mengundang pemimpin negara dan pengelola kuasa negara untuk mengambil dan mewujudkan tanggung jawab negara untuk (i) membentuk kelembagaan, personalia, program dan pendanaan bagi tindakan pemulihan; dan (ii) memfasilitasi daya kreasi rakyat yang akan menjamin keberlanjutan tindakan pemulihan dan bahkan pemajuan oleh rakyat itu sendiri.

Tentunya perwujudan pemulihan tersebut harus merupakan bagian dari suatu gerakan yang mendudukkan organisasi komunitas sebagai motor utamanya. Gerakan itu didukung oleh mereka dari kalangan intelektual baik dari perguruan tinggi maupun organisasi non-pemerintah, para politisi yang bekerja di kelembagaan negara maupun kelembagaan masyarakat, para jurnalis yang bekerja mempengaruhi pendapat publik, dan pada perencana dan penyedia sumber daya pembangunan baik dari dalam dan luar negeri.

Gerakan ini akan memandang penguasaan tanah sebagai alas dari berbagai keragaman sumber daya alam lain yang memiliki karakteristik dan tipologi yang khas – yang mencakup kehutanan, pertambangan, perikanan, perkebunan, pertanian, pesisir, kelautan dan keanekaragaman hayati – yang harus mendudukkan komunitas setempat sebagai pengelola sumber daya alam setempat berdasar latar kebudayaan dan sejarah yang berbeda-beda. Sistem pengelolaan sumber daya alam harus mengacu para prinsip-prinsip dan perspektif pengelolaan ekosistem, yang bilamana hendak diubah, harus ditopang dengan strategi pembiayaan pemulihan yang adil dan transparan serta didukung oleh Infrastruktur informasi yang handal dan mampu menjadi proses aksi-refleksi dalam mengonsolidasikan berbagai pengetahuan dan praktik yang baru. Sistem pengelolaan sumber daya alam hendaknya mengacu pada pelaksanaan kedaulatan rakyat dengan memegang teguh pengetahuan dan kearifan lokal dan nilai-nilai keadilan, melalui proses-proses desentralisasi, devolusi dan pluralisme otonomi komunitas. Pengembangan sumber daya manusia, organisasi dan pengenalan serta penggunaan teknologi tepat guna dan murah harus diarahkan untuk mendukung dan menjalankan inisiatif-inisiatif baru dalam pengelolaan sumber daya alam.

Koreksi mendasar terhadap hukum tanah dan yang berhubungan dengan sumber daya alam yang lama dan produksi hukum-hukum baru yang responsif harus dilakukan melalui pembuatan hukum yang didasari prinsip partisipatif dan transparan, di mana konsultasi yang sungguh-sungguh dilakukan melalui saluran yang tepat agar ada suatu pemulihan kewarganegaraan melalui keterlibatan ikut menentukan pembuatan hukum, sekaligus jalan meningkatkan budaya hukum yang berpokokkan sikap kritis terhadap instrumen-instrumen negara. Penghargaan setinggi-tingginya atas kebudayaan yang beragam harus memperoleh tempat melalui penggunaan asas pluralisme hukum. Kekayaan kebudayaan yang dijalani sepanjang sejarahnya telah mengembangkan pola-pola khas sehingga penyeragaman sistem penguasaan dan pengelolaan tanah, hutan, air, pesisir dan laut harus dihentikan.

Selanjutnya, intervensi terhadap sistem penguasaan dan pengelolaan itu harus disesuaikan dengan realitas keberadaan masyarakat adat dan masyarakat antar komunitas yang secara turun-temurun sudah menguasai, memiliki dan mengelola kawasan itu, seperti penyerahan kembali kawasan-kawasan hutan untuk masyarakat adat dan masyarakat lokal lainnya yang berhak.

IV. Rumus Utama: Membesarkan Wilayah Kelola Rakyat

Ada kekeliruan pokok dari manajemen perubahan selama ini, yakni tidak memisahkan antara wilayah kelola rakyat dengan ruang permainan negara dan bisnis. Walhasil, terjadi penghancuran dari wilayah kelola rakyat, di mana rakyat lokal tidak memiliki ruang belajar yang memadai. Kebiasaan lama yang selalu meminta petunjuk pusat atau atasan dalam melangkah harus sudah dilemparkan ke liang lahat. Di setiap masyarakat selalu ada nafas kehidupan yang dikembangkan melalui berbagai coba dan salah untuk menjalankan makhluk masyarakat dengan berbagai sistem-sistem yang bekerja di dalamnya. Manakala sistem yang lokal adaptif tadi diintervensi dengan sistem dari luar, maka yang terjadi adalah sebuah kelumpuhan keseluruhan sistem. Pengalaman 30 tahun terakhir ini menjadi bukti yang amat jelas. Sifat top down, memaksa, dan mengabaikan realitas sosial budaya lokal mengakibatkan membusuknya sistem-sistem pengetahuan dan kecakapan lokal. Masyarakat tercabut dari akar sosial, budaya, ekonomi dan politik lokal dan berubah menjadi budak-budak dari sistem eksternal yang dipaksakan (ini merupakan salah satu logika globalisasi: menghancurkan sistem-sistem lokal dan menggantikannya dengan sistem global sehingga mempermudah ekspansi pasar dan penghisapan sumber daya lokal). Otoritas lokal telah dirampas. Tanggung jawab lokal pada akhirnya juga hilang. Kapasitas lokal juga dikikis habis dan digantikan dengan pendekatan-pendekatan paternalistik dan perintah. Jadi tidaklah mengherankan kalau sampai detik ini wajah lokal Indonesia masih terlihat babak belur. Di sana sini terjadi perkelahian sengit baik antarwarga atau warga dengan pemerintah. Hal itu terjadi karena kebijakan negara tidak dibangun atas dasar sosial budaya yang nyata. Di samping itu banyak dari kebijakan-kebijakan yang dibuat sebetulnya bukan ditujukan untuk mencapai cita-cita kemerdekaan yang sesungguhnya, melainkan sekadar melanggengkan posisi pemegang kekuasaan semata.

Masyarakat lokal harus diberi otoritas sendiri yang memungkinkan mereka mendiskusikan di atas meja dan di ruang-ruang belajar tentang sumber daya yang dimiliki untuk membangun masa depan yang dicita-citakan bersama. Dengan otoritas yang diembannya masyarakat sendirilah yang niscaya mempunyai tanggung jawab atas segala tindakan-tindakan yang dilakukan. Untuk mendorong keberhasilan itu semua kapasitas lokal perlu ditumbuhkan, baik melalui pemberdayaan ekonomi yang berbasis sumberdaya lokal, penyelenggaraan pendidikan rakyat yang sesuai dengan kehidupan lokal dan membangun kerja sama antarmasyarakat.

Beragam inisiatif masyarakat lokal dewasa ini yang berupaya sungguh-sungguh memulihkan kawasan hidup komunitas pemegang kuasa dan kelola sumber daya alam telah diwujudkan oleh berbagai komponen masyarakat, di antaranya seperti pengelolaan hutan kerakyatan, pembaruan agraria dengan inisiatif rakyat, pengelolaan kawasan perairan oleh rakyat, konservasi alam bertumpu pada komunitas, penataan kawasan adat, pengelolaan tambang rakyat, pertanian lestari dan ekoturisme selayaknya dipertimbangkan menjadi pilihan utama dari perwujudan strategi pemulihan yang menjadi ide pokok dokumen ini.

Dengan dasar pembesaran wilayah kelola rakyat ini, mau tidak mau akan terjadi koeksistensi dengan wilayah permainan badan usaha milik negara maupun bisnis. Untuk wilayah-wilayah yang saat ini dilekati oleh konflik klaim, harus ada mekanisme penyelesaiannya melalui delineasi yang mantap.

Sekian.

Jakarta, 22 Desember 1999

Penjelasan Penyunting dalam buku Sesat Pikir Politik Hukum Agraria: Membongkar Alas Penguasaan Negara Atas Hak-Hak Adat

Pengantar berisi penjelasan Noer Fauzi Rachman sebagai penyunting buku Maria Rita Ruwiastuti (2000) Sesat Pikir Politik Hukum Agraria: Membongkar Alas Penguasaan Negara Atas Hak-Hak Adat. Penyunting: Noer Fauzi. Penerbit: INSISTPress, KPA, dan Pustaka Pelajar. ISBN: 979-9289-55-6. Kolasi: 14 x 20cm; xxvi + 196 halaman. Keterangan adventorial buku, lihat: https://insistpress.com/katalog/sesat-pikir-politik-hukum-agraria/

Buku ini merupakan hasil penyuntingan karya tulis Maria Rita Ruwiastuti (MRR) yang merentang dari tahun 1991 hingga 1999. Sepanjang awal kedatangannya ke propinsi Irian Jaya di tahun 1985 hingga sekarang, ia tetap konsisten dan tekun terlibat pada soal sengketa agraria struktural yang melibatkan nasib masyarakat-masyarakat Adat. Bahkan, ia tak segan-segan memberikan karya-karya tulisnya demi penyebaran gagasan yang semangat dan isinya bertujuan memperjuangkan hak-hak masyarakat Adat.

Sejak Penyunting menerima berbagai karya tulis MRR untuk pertama kalinya di tahun 1996, telah timbul niat untuk menyuntingnya dan menjadikan suatu buku yang bisa dibaca oleh publik. Namun, pekerjaan penyunting sebagai Ketua Badan Pelaksana Konsorsium Pembaruan Agraria (BP-KPA) periode 1995 s/d 1998 dan berbagai aktivitas lainnya tidak memungkinkan mewujudkan niat tersebut. Niat untuk membukukan karya-karya MRR semakin menjadi, disebabkan ia terus memberikan karya-karya tulis barunya kepada penyunting pada kesempatan beraktifitas bersama di Konsorsium Pembaruan Agraria. Buku kecil ini akhirnya selesai disunting penulis bulan November 1999.

Penyunting mengatur sedemikian rupa sajian buku ini agar tulisan-tulisan yang terpisah-pisah dapat dinikmati pembaca sebagai suatu buku yang layak dibaca. Di bagian Pendahuluan, mula-mula disajikan suatu dasar-dasar pijak teoritis, yang biasanya diistilahkan sebagai Analisa Hukum Kritis. Dalam uraian awalnya, MRR mengedepankan (kembali) tema yang selalu hidup dalam sepanjang zaman modern, yakni hukum versus keadilan. Namun, ia mendudukkan kembali tema itu dalam konteks sengketa agraria struktural di mana hukum Negara yang memfasiliatasi Pemodal Besar berhadap-hadapan dengan hukum-hukum Adat yang berangkat dari perwujudan rasa keadilan dan kebutuhan budaya masyarakat-masyarakat Adat. Bagian Pendahuluanini diakhiri dengan suatu agenda mempertemukan antara perjuangan keadilan sosial dengan agenda perubahan hukum Negara.

Selanjutnya di bagian I (bab 1 s/d 6) penyunting menyajikan tulisan MRR tentang berbagai kesaksiannya mengenai nasib penduduk-penduduk asli/suku-suku asli/masyarakat-masyarakat Adat di berbagai tempat sehubungan dengan sengketa agraria yang mereka alami, yakni orang-orang Asmat di Agats, Sarwa Erma, Yaosakor, dan Ewer (Irian jaya), orang-orang Laoje Gunung dan orang-orang Bunggu di Moi dan Ngovi (Sulawesi Tengah), orang-orang Atoni Meto di Biboki dan di Mollo (Nusa Tenggara Timur), dan orang-orang Batak Toba di parbuluan (Sumatera Utara).

Bagian II, berbeda dengan bagian sebelumnya yang kebanyakan merupakan suatu kesaksian , di Bab 7 hingga 9, penyunting memilihkan karya-karya MRR yang berisi analisis mengenai marginalisasi posisi hukum-hukum Adat, sengketa agraria, dan berbagai “sesat pikir” dari (sebagian) kalangan ahli hukum.

Selanjutnya, di bagian III (bagian terakhir), penyunting memilihkan karya-karya MRR yang lebih bersifat advokasi. Pada bagian ini, Bab 10 dan 12, selain MRR meletakkan dasar-dasar argumen mengapa hak-hak Adat atas sumber-sumber agraria perlu dipulihkan, MRR juga mengusulkan suatu agenda yang perubahan politik agraria nasional yang seharusnya menggunakan asas kemajemukan suatu ancangan untuk mereka yang mau ikut serta bersama membangun gerakan penghormatan dan pengakuan hak-hak Adat atas sumber-sumber agraria.

Penyunting mempregunakan berbagai tulisan MRR, mengatur peletakannya dan kemudian memberinya judul. Untuk menghindari pengulangan (walaupun tidak mungkin sama sekali bebas dari pengulangan), sejumlah uraian dari tulisan asli dibuang atau ditempatkan kembali pada bagian-bagian yang penyunting kira akan memudahkan pembaca. Beberapa peristilahan berusaha disamakan agar tidak menggangu pembaca. Pilihan judul-judul tiap bagian berasal dari penyunting. Namun demikian, pada umumnya setiap bagian berasal dari satu/dua tulisan khusus (lihat “sumber-sumber Tulisan” di bagian akhir buku ini).

Buku ini hadir pada saat yang tepat, di mana tersedia kesempatan mengemukakan aspirasi keadilan dari golongan-golongan masyarakat yang selama rejim Orde Baru tidak bisa mendapat tempat, bahkan direpresi. Lebih dari lima belas tahun belakangan ini, sengketa agraria struktural telah menjadi sisi lain dari pengadaan tanah skala besar untuk kepentingan proyek pembangunan pemerintah maupun proyek-proyek dari perusahaan bermodal raksasa dalam rangka mengejar pertumbuhan ekonomi. Apa yang dimaksudkan dengan sengketa agraria struktural yang melibatkan kelompok-kelompok masyarakat Adat diurai dengan gambling dalam buku ini.

Sudah lama kalangan organisasi non-pemerintah, di antaranya adalah mereka yang tergabung dalam Konsorsium Pembaruan Agraria, peduli dengan gejala sengketa termaksud, termasuk sengketa yang melibatkan tanah-tanah kepunyaan masyarakat Adat.[1] Kepedulian ini didasari oleh pengalaman terlibat dalam kasus-kasus, baik berupa pengaduan-pengaduan, pengorganisasian masyarakat korban, kegiatan advokasi melalui jalur hukum maupun jalur ekstra-hukum, kegiatan pendidikan dan pelatihan, lokarya dan seminar maupun studi-studi.

Dalam beragam aktivitas tersebut, pertanyaan-pertanyaan yang sangat seing muncul adalah di mana kedudukan Hukum Agraria Nasional, seperti Undang-undang Pokok Agraria 1960 (UUPA), dalam sengketa tersebut? Apakah Undang-undang ini bisa menjadi sarana perlindungan bagi mereka yang bersengketa, khususnya bagi masyarakat-masyarakat korban sengketa?

Ada beberapa versi jawaban terhadap pertanyaan tersebut.[2] Pertama, adalah semua UU dibuat dengan niat baik dan karenanya hasilnya pun sudah baik untuk menjamin hak dan kewajiban masyarakat , sehingga tentunya UUPA dan berbagai UU keagrariaan lainnya, termasuk peraturan-peraturan pelaksanaannya , yang tergabung dalam Hukum Agraria Nasional sangat dapat diandalkan sebagai sarana perlindungan hak-hak masyarakat yang dirugikan dalam sengketa. Sengketa agraria struktural terjadi karena penyimpangan dari pejabat berprilaku menyimpang dalam mempergunakan kewenangannya.

Golongan kedua adalah mereka yang percaya bahwa UUPA sebagai induk dari UU keagrariaan adalah produk hukum yang memuat jaminan-jaminan hak-hak masyarakat, namun ia dilingkupi oleh berbagai UU dan peraturan pelaksanaannnya yang menyimpangkan UUPA tersebut. UUPA adalah hukum yang berkarakter responsive yang diproduksi di masa orde lama, namun ia dilingkupi oleh berbagai UU dan peraturan pelaksanaan yang diproduksi Orde Baru yang pada umumnya berkarakter represif. Dalam rumusan lain, dinyatakan bahwa UUPA bersifat populis namun dikelilingi oleh UU Keagrariaan dan peraturan pelaksanaan lainnya yang kapitalistik. Golongan ini mempersepsi sengketa agraria struktural disebabkan oleh orientasi pembangunan rejim Orde Baru yang mendahulukan pertumbuhan modal industri dan proyek-proyek pemerintah dari pada kepentingan penguasaan agraria rakyat banyak. Hukum agraria yang diproduksi adalah subsistem dari pertumbuhan ekonomi, sehingga orientasinya adalah memberi dukungan legalitas pada pemodal besar maupun proyek pemerintah.

Adalah golongan ketiga yang mendudukkan Hukum Agraria Nasional, termasuk UUPA, sebagai produk hukum yang perlu dikritisi.[3] Diargumentasikan bahwa tidak dipungkiri adanya gejala penyimpangan penggunaan wewenang dari pejabat sehubungan dengan maraknya sengketa agraria – sebagaimana disinyalir oleh golongan pertama. Juga tidak dipungkiri pula adanya sejumlah peraturan yang menyimpang dari UUPA. Namun, UUPA dipersepsi pula sebagai pemberi andil yang berarti bagi terciptanya sengketa agraria yang marak lebih dalam lima belas tahun belakangan.

Pada intinya, golongan ketiga ini, di mana MPR merupakan slaah satu eksponen utamanya, menyadari bahwa UUPA 1960 adalah suatu produk perundang-undagan yang dimaksudkan untuk membawa rakyat ke arah keadilan dan kemakmuan, namun demikian mendudukkan kepentingan rakyat di bawah kepentingan Negara yang mengatasnamakan kepentingan Nasional. Dalam penataan ulang penguasaan, peruntukan, pemeliharaan dan pemanfaatan sumber-sumber agraria, posisi Negara menurut Hukum Agraria nasional, termasuk menurut UUPA, apakah sangat dominan, sehingga dalam praktek telah terbukti menghancurkan partisipasi masyarakat dalam penguasaan dan pemanfaatan sumber-sumber agraria itu, serta pula kemudian turut menikmati hasilnya.

Golongan ini menganggap sudah waktunya Hukum Agraria nasional dirombak, termasuk UUPA 1960. Sekalipun ide dasarnya harus tetap dianut, bahwa penguasaan, peruntukan, pemeliharaan, dan pemanfaatan sumber-sumber agraria harus untuk keadilan dan kemakmuran rakyat, namun dalam berbagai undang-undang keagrariaan yang baru haruslah menganut falsafah baru, yakni falsafah kedaulatan rakyat atau kerakyatan (populis) yang berhadap-hadapan dengan falsafah kedaulatan Negara.[4] Dengan mengacu pada falsafah ini, perombakan Hukum Agraria Nasional harus mengedepankan fungsi tanah dan sumber-sumber agraria lainnya sebagai sumber-sumber yang meningkatkan keberdayaan rakyat untuk melepaskan diri dari ketergantungan atau eksploitasi kekuatan-kekuatan ekonomi bersar. Sedangkan hukum agraria harus ditegaskan fungsinya sebagai pembebas rakyat dari kedudukannya yang marjinal, sekaligus memberikan dua hal pokok, yakni (i) dasar legalitas dan legitimitas pada rakyat untuk menguasai sumber-sumber agraria, dan sekaligus berpartisipasi dalam penatagunaan, pemeliharaan dan peruntukannya; dan (ii) juga memberikan dasar legalitas dan legitimitas bagi masyarakat-masyarakat hukum Adat untuk menentukan sendiri pengelolaan lingkungan hidupnya, termasuk sumber-sumber agraria yang terdapat dalam lingkungan itu.

Gagasan golongan ketiga ini didasari oleh suatu keharusan pengakuan dan pengkormatan Negara atas hak-hak Adat yang timbul dari hubungannya yang tak dapat dipisahkan (non-alienable) dengan tanah dan sumber-sumber agraria lainnya. Pengakuan dan penghormatan ini hanya bisa terwujud apabila terdapat kesediaan para Pemegang Kekuasaan Negara, termasuk Pembuat Undang-undang, untuk mengakui eksistensi (keberadaan) masyarakat Adat yang otonom, termasuk eksistensi hukum-hukum Adat yang telah bertumbuh-kembang jauh sebelum Negara-Bangsa berdiri dan bahkan tetap hidup ketika hukum Nasional diberlakukan. Hal yang disebut terakhir inilah yang dikenal dengan istilah pluralism hukum (legal pluralism), yakni situasi di mana dua tau lebih (sistem) hukum saling berinteraksi. Issue pluralisme Hukum ini pada umumnya berkembang sebagai counter terhadap sentralisme hukum, (legal centralism), hal mana terjadi di negeri-negeri colonial dan pasca-kolonial. Paham sentralisme hukum sebagaimana terkandung dalam Hukum Negara (state law) sesungguhnya berhadapan dengan hukum-hukum Adat (customary laws) yang telah tumbuh berurat berakar sejalan dengan pertumbuhan komunitas-komunitas pra-negara. Keberadaan atau kemajemukan hukum-hukum Adat yang secara defacto hidup dalam masyarakat telah dimarjinalisasikan dan didominasi oleh hukum Negara. Sesungguhnya, problem ini telah menjadi ciri hukum Indonesia pasca kolonial, tentunya termasuk Hukum Agraria Nasional, di mana selalu diwarnai oleh kompetisi ide yang tidak terselesaikan antara hukum-hukum Adat dengan hukum Barat.

Dalam konteks sebagaimana diuraikan di atas, kehadiran buku ini tentunya semakin disadari relevansinya, terutama bagi mereka yang telah dan akan bergabung dalam aktivitas pemulihan, pengakuan, pemberdayaan dan penghormatan hak-hak Adat. MRR secara orisinil berhasil menunjukkan “Sesat Pikir” Politik Hukum Agraria dan membongkar asumsi-asumsi penguasaan Negara terhadap hak-hak Adat, dengan cara mengemukakan kesaksian-kesaksian, membongkar asumsi-asumsi penguasaan Negara atas hak-hak Adat, mengemukakan agenda pemulihan hak-hak Adat dan pluralism hukum, dan lebih jauh dari itu, mengundang adanya suatu gerakan sosial menuju terwujudnya budaya hukum yang kritis dan Politik Hukum Agraria yang lebih berkeadilan.

[1] Dalam konferensi INFID ke-10 Canberra – Australia tahun 1996, dengan tema “Land and Development: masalah sengketa pertanahan, termasuk yang menyangkut sengketa tanah Adat, memperoleh tempat dalam makalah-makalah maupun pernyataan resmi Konferensi tersebut. Selanjutnya lihat Noer Fauzi (Ed.), Tanah dan Pembangunan, Jakarta: Sinar harapan, 1997. Dalam kurun waktu setelah konferensi INFID tersebut, setidaknya terbit tiga buku yang memuat laporan mengenai pengambilan tanah masyarakat Adat, yang dibuat oleh yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI) dan Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), yakni buku A. Made Tony Supriatna (Ed.), 1996: Tahun Kekerasan Potret Pelanggaran HAM di Indonesia, Jakarta: YLBHI, 1997, Dianto Bachriadi, et. Al (Eds), Reformasi Agraria: Sengketa, Politik dan Agenda Pembaruan Agraria di Indonesia, Jakarta: KPA bekerja sama dengan Lembaga Penerbit Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia (LP-FEUI), 1997, dan maria Rita Ruwiastuti, et.al., Penghancuran Hak Masyarakat Adat atas Tanah: Sistem Penguasaan Tanah masyarakat Adat dan hukum Agraria, Bandung: KPA bekerjasama dengan INPI-PACT, 1997.

[2] Gagasan mengenai ketiga golongan ini pernah penulis sampaikan pada “Pluralisme Hukum: Agenda Hukum Agraria Nasional di Abad 21”, makalah pada Seminar Hasil Studi hak –hak Tradisional atas Tanah di Indonesia, Pusat Kajian Pembangunan Masyarakat Unika Atmajaya – Jakarta, bekerjasama dengan Puslitbang Badan Pertanahan Nasional, Selasa 1 Desember 1998; dan “Sendi-sendi Pembaruan Hukum Agraria”, Makalah pada Forum Dialog Tinjauan Kritis terhadap UUPA, yang diselenggarakan oleh Tim Pelaksana KEPPRES No. 48/1999, di Hotel Indonesia, Jakarta 31 Agustus – 1 September 1999

[3] Kritik awal terhadap UUPA dimuat dalam Beni K. Harmanet al., Pluralisme Hukum Pertanahan dan Kumpulan Kasus Tanah, Jakarta: YLBHI, 1995, khususnya bagian Kata Pengantar yang ditulis oleh Benny K. Harman dan Noer Fauzi.

[4] Lihat Usulan revisi Undang-undang Pokok Agraria Menuju Penegakan Hak-hak Rakyat atas Sumber-sumber Agraria, Jakarta: Konsorsium Reformasi Hukum Nasional dan Konsorsium Pembaruan Agraria, 1998.

Gunawan Wiradi (2000) Reforma Agraria, Perjalanan yang Belum Berakhir. Pengantar Penyunting

Noer Fauzi

Perjalanan Sebuah Gagasan

Pengantar Penyunting untuk Edisi Pertama

Edisi kedua buku Gunawan Wiradi (2000) Reforma Agraria, Perjalanan yang Belum Berakhir. Bandung: Sajogyo Institute Akatiga Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), Noer Fauzi dań Mohammad Shohibuddin (penyunting), bisa diperoleh sepenuhnya dengan bebas dari situs:https://sajogyo-institute.org/wp-content/uploads/2016/05/GWR.-2009.-Reforma-Agraria-Perjalanan-belum-Berakhir.pdf

Buku ini merupakan hasil olahan dari 23 (dua puluh tiga) tulisan Gunawan Wiradi (GWR) yang disampaikan dalam berbagai Seminar, Lokakarta atau Diskusi yang merentang dari tahun 1984 hingga awal tahun 2000.[1] Penyunting menyusun ulang bagian-bagian dari tulisan tersebut, menyatukannya, menyambungkan ide-idenya sedemikian rupa sehingga bergabung dalam bab-bab, termasuk memberi judul bab-bab itu, sebagaimana tersaji dalam buku ini.

Penyunting berupaya agar hasil olahan tersebut mampu menjadi suatu sajian yang sistematis dan bukan sekedar kumpulan tulisan dan bukan pula hasil penulisan ulang (rewriting), walaupun tidak mungkin menghindar dari sejumlah pengulangan ide. Niat membukukan berbagai tulisan Gunawan Wiradi sebenamya terbersit semenjak penyunting dipilih untuk kedua kalinya menjadi Ketua Badan Pelaksana Konsorsium Pembaruan Agraria di tahun 1998 lalu. Namun, sehubungan dengan kesibukan penyunting, pekerjaan tersebut baru berhasil diwujudkan sekarang. Penyunting telah berusaha semaksimal mungkin agar pikiran-pikiran GWR yang terpisah-pisah bisa dinikmati pembaca secara lebih solid dan ‘benang merah’nya bisa segera bisa ditemukan. Untuk menghasilkan buku ini, banyak waktu dan energi yang dibutuhkan sehubungan dengan kegiatan memotong bagian dari satu karangan yang satu untuk disambungkan dengan karangan yang lain, dan sebaliknya. Selain itu, karena bahan dasarnya berasal dari makalah untuk suatu penyajian dalam forum seminar/lokakarya/diskusi/latihan tertentu, maka referensi rujukannya tidak seragam, dan meskipun penyunting mengkonfirmasikan kembali ke GWR, namun masih ada yang tidak bisa terlacak lagi, misalnya nomor halaman buku yang dirujuk.

Buku ini hanyalah sebagian dari karya-karya tulis GWR. Karangan GWR tidak hanya menyangkut masalah agraria, tetapi juga meliputi soal-soal transmigrasi, demokrasi, metodologi penelitian, teori organisasi, revolusi hijau dan lain-lain. Yang disunting di sini hanyalah yang khusus menyangkut masalah Reforma Agraria, yang sebagian besar belum pernah diterbitkan. Alangkah baiknya seandainya saja ada kesempatan dan kemampuan penyunting untuk menerbitkan rangkuman tulisan GWR yang lebih luas.

Secara berurutan, langkah-langkah yang ditempuh penyunting adalah mengemukakan rencana pengumpulan dan penyuntingan karya-karya tulis pada GWR yang langsung mendapat persetujuan; mengumpulkan, termasuk meminta copy dari karya-karya tulis GWR, yang disimpan olehnya; Penyunting mengetik ulang karangan-karangan GWR (terima kasih atas bantuan M. Syafe’i yang telah membantu pengetikan ulang); menyusun draft I hasil penyuntingan dan menyerahkan pada GWR untuk mendapatkan koreksi dan masukan; memperbaiki draft I dan menyerahkan draft II-nya pada GWR untuk dikoreksi akhir; meminta Prof. Dr. Sayogyo untuk memberikan Pengantar dan meminta Dr. Nasikun untuk memberikan komentar atas dasar draft II; menyusun Glossary (terimakasih pada Yudi Bachrioktora yang membuatkan draftnya) dan memperbaiki kembali draft II atas dasar koreksi akhir dari GWR, dan kemudian menyerahkan pada penerbit untuk dicetak.

Buku ini disusun dan diterbitkan dengan maksud memberikan penghargaan pada Gunawan Wiradi yang telah berperan mempromosikan ide Reforma Agraria secara tekun, semenjak Indonesia di bawah rejim Orde Baru sampai sekarang. Tak berlebihan bila dikatakan bahwa tanpa Gunawan Wiradi — bersama-sama dengan S.M.P. Tjondronegoro[2]— maka isu Reforma Agraria akan tetap tenggelam sebagai wacana intelektual. Inisiatif-inisiatif utama Gunawan Wiradi memerankan diri sebagai promotor Reforma Agraria dilakukan semenjak keterlibatannya dalam lembaga Studi Dinamika Pedesaan Survey Agro Ekonomi (SDP-SAE) di Bogor semenjak tahun 1972. Bahkan dengan Lembaga ini, GWR aktif menindaklanjuti World Conference on Agrarian Reform and Rural Development yang diadakan FAO 1979, dengan penelitian, pelatihan, study-tour hingga konferensi international.

Selanjutnya, semenjak itu GWR aktif melakukan penelitian lapangan, menulis artikel di media massa, menyunting buku, menulis artikel ilmiah dan menjadi narasumber pada berbagai forum yang diorganisir oleh LSM, Perguruan Tinggi maupun lembaga pemerintah, yang saat ini sudah tak terhitung lagi jumlahnya. Apa yang ia lakukan secara konsisten, dan diulanginya terus menerus adalah menganalisis masalah agraria dewasa ini, mempertanyakan kebijakan pembangunan yang memperburuk masalah agraria, mengkomunikasikan teori, analisis dan pengalaman dunia internasional mengenai masalah agraria hingga mempromosikan Reforma Agraria sebagai jawaban atas ketimpangan struktur agraria Indonesia. Buku ini berjudul “Reforma Agraria: Perjalanan yang Belum Berakhir”. Judul ini diinspirasikan oleh suatu buku kumpulan karya salah satu tokoh kunci Reforma Agraria 1960- an Wolf Ladejinsky, yang berjudul Agrarian Reform as Unfinished Business, hasil suntingan L.J. Walinsky (1970) yang diterbitkan oleh World Bank bersama Oxford University Press, pada tahun 1977.[3]

Selain itu, dasar pemilihan tema sebagaimana terkemuka dalam judul buku ini berkaitan dengan isi buku yang kurang lebih “berangkat dari kenyataan sekarang”, “melihat ke belakang” dan “untuk melangkah ke depan”. Dari penelusuran GWR, ditemukan bahwa masalah Reforma Agraria adalah perjalanan yang belum berakhir. Era “reformasi” dewasa ini, di mana kita menghadapi suatu kenyataan adanya perubahan sosial-politik yang mendasar, merupakan saat yang tepat untuk mempromosikan agenda Reforma Agraria. Dapatlah dikatakan, Indonesia saat ini memasuki jaman peralihan politik kekuasaan negara yang ditandai oleh bangkrutnya dominasi kekuasaan rejim Orde Baru yang otoriter, dan lahirnya rejim baru yang memberikan keluangan besar bagi masyarakat luas untuk mempengaruhi kebijakan pemerintahan. Bagi pelaku dan pengamat soal agraria, pertanyaan yang penting adalah apakah hasil pergulatan kekuatan-kekuatan politik itu pada akhimya akan menghasilkan suatu rejim yang pro pada penyelesaian soal agraria yang mendasar dan menyeluruh? Semasa Indonesia di bawah rejim Orde Baru, kita menyaksikan banyak sekali kasus di mana berbagai jenis hak yang diberikan tersebut berada di atas tanah yang telah dikuasai oleh penduduk secara turun temurun. Konsekuensi dari pemberian berbagai jenis hak ini adalah terjadinya pemusatan kepenguasaan atas tanah yang luas. Sisi lain dari pemusatan ini adalah terlepasnya akses dan kontrol banyak penduduk atas tanah yang dikuasai sebelumnya.

Dalam proses peralihan akses dan kontrol atas tanah dari penduduk ke pihak lain, dipenuhi oleh berbagai metoda yang digunakan oleh institusi politik otoritarian, seperti penggunaan instrumen hukum negara, manipulasi dan kekerasan. Intervensi negara dalam pengadaan tanah (land acquisition through state intervention) bermula dari penetapan pemerintah atas sebidang tanah dan kekayaan alam yang ada di atas/ di bawahnya dengan jenis hak tertentu untuk suatu subjek atau badan hukum tertentu. Berbagai jenis hak yang kita kenal di antaranya Hak Guna Usaha, Hak Pengusahaan Hutan, Hak Pengusahaan Hutan Tanaman Industri, Kuasa Pertambangan, Kontrak Karya Pertambangan, dll. Kekuasaan negara untuk memberikan berbagai jenis hak tersebut diperoleh dari berbagai Undang-undang (seperti Undang-undang Pokok Agraria, Ketentuan-ketentuan Pokok Kehutanan, Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan) melalui konsep politik hukum Hak Menguasai dari Negara (HMN) yang diemban oleh pemerintah pusat. “Anak haram” dari praktik pembangunan yang dimotori oleh paham pembangunan yang bertumpu pada “pertumbuhan ekonomi yang tinggi” itu adalah sengketa agraria struktural. Sengketa ini terjadi ketika pemerintah pusat memberikan hak baru untuk perusahaan atau badan pemerintah tertentu di atas tanah yang telah dimuati hak-hak rakyat.

Sudah umum disadari banyak pihak bahwa komunitas petani yang terlebih dahulu memiliki hubungan yang kuat dengan tanah dan kekayaan alam itu pada umumnya adalah pihak yang dikalahkan. Bila sungguh-sungguh hendak mewujudkan keadilan sosial, dan lebih dari itu memantapkan dasar pembangunan, saat ini tak ada jalan lain dan sudah tak dapat ditunda-tunda lagi untuk menata ulang penguasaan, peruntukan dan penggunaan tanah melalui apa yang dikenal secara ilmiah dengan nama agrarian reform (bahasa Inggris) atau Reforma Agraria (bahasa Spanyol). Pada konteks ini, sering dipercayai bahwa Reforma Agraria harus dimulai dari arena perubahan kebijakan (policy change) dan perubahan hukum (law reform), dengan asumsi bahwa hukum merupakan ekspresi dari rasa keadilan rakyat. Namun, sesungguhnya hukum di mana dikandung kebijakan-kebijakan publik merupakan suatu arena petarungan berbagai kepentingan. Repotnya, kepentingan ini seringkali tampak kabur, seperti adanya tabir ideologis. Seperti dinyatakan oleh Walden Bello et all dalam bukunya Dark Victory, The United States, Structural Adjustment and Global Poverty, (Amsterdam: The Transnational Institute, 1994, hal. 8), bahwa

“Apa yang biasanya terjadi adalah suatu proses sosial yang agak kompleks di-mana ideologi menjembatani antara kepentingan-kepentingan dengan kebijakan. Suatu ideologi adalah sistem-kepercayaan—seperangkat teori, kepercayaan, dan mitos dengan sejumlah pertalian di dalamnya—yang berupaya menguniversalkan kepentingan suatu sektor sosial tertentu kepada masyarakat seluruhnya. Dalam ideologi pasar, sebagai contoh, membebaskan kekuatan pasar dari hambatan-hambatan negara dikatakan suatu usaha bagi kepentingan umum bukan hanya kalangan bisnis, tetapi juga bagi keseluruhan masyarakat.”

GWR mengemukakan, seperti dinyatakan dalam bagian akhir buku ini, bahwa dalam pengalaman berbagai negara Reforma Agraria selalu didasarkan pada kedermawanan atau kebaikan hati penguasa negara. Namun, pada gilirannya terjadi pengkhianatan terhadap petani. Atas dasar pengalaman itu,[4] GWR dalam Lokakarya Nasional Agraria menyambut Munas KPA (Konsorsium Pembaruan Agraria) pertama Desember 1995, menganjurkan strategi reform by leverage. Maksudnya adalah inisiatif suatu proses reform yang bertumpu pada organisasi rakyat (petani). Kondisi makro yang tidak kondusif bagi reformasi, dapat dihadapi dengan kekuatan pengorganisasian petani sebagai leverage (dongkrak).

Selamat membaca.

Noer Fauzi

[1] Lihat Sumber Tulisan, di bagian akhir buku ini.

[2] Kumpulan karangan terpilih S.M.P. Tjondronegoro sejak tahun 1972 hingga 1999 telah diterbitkan dalam bentuk buku: S.M.P. Tjondronegoro, Sosiologi Agraria, M.T. Felix Sitorus dan Gunawan Wiradi (Eds), Labolatorium Sosiologi, Antropologi dan Kependudukan FAPERTA IPB bekeriasama dengan Yayasan Akatiga, 1999, Bandung

[3] Wolf Ladejinsky melakukan suatu pengamatan, memberikan anjuran dan konsultansi untuk sejumlah pemerintahan yang sedang menjalankan agrarian reform di sejumlah negara berkembang, termasuk Indonesia sepanjang tahun 1960-an.

[4] Lihat buku J.P. Powelson dan R. Stock (1987), The Peasant Betrayed, Oelgeshlager, Gunn and Hain Publisher, Inc., 1987.