Noer Fauzi Rachman

Kredo Agraria, Jiwa Peringatan Tiap-tiap Perayaan Hari Tani

Noer Fauzi Rachman

Naskah dibuat untuk menyambut Hari Tani Nasional, 24 September 2016

Kredo Agraria bukanlah suatu doktrin tertentu, tetapi ia mencerminkan harapan-harapan dan aspirasi-aspirasi bergenerasi-generasi petani, agar suatu ketika tanah dapat dinikmati dengan bebas sebebas udara, dan tidak dimiliki siapapun, dan oleh karenanya diperuntukkan bagi semua yang menggarapnya. Bahwa para petani berjuang untuk memiliki tanah dan mendapatkan jaminan atas kepunyaannya, sama sekali tidak bertentangan dengan Kredo Agraria. Itu hanyakan suatu cara menyesuaikan diri dengan sistem-sistem ekonomi dan masyarakat yang bekerja berdasarkan sistem-sistem kepemilikan yang sudah mapan …

Meski sering dikaburkan oleh mitos-mitos dan legenda-legenda lokal, Kredo Agraria itu adalah universal. Ia tidak terikat pada suatu saat waktu atau suatu rangkai isi ajaran tertentu, sesungguhnya ia kuat sekali tertancap di hati para penggarap yang kemudian diungkapkan dengan sadar, dan mendorong kaum lemah melawan para penindasnya” …

“Kredo Agraria itu, yang telah sering digunakan dan disalahgunakan dalam berbagai propaganda politik, sesungguhnya berakar kuat di hati rakyat dan menjadi ukuran mereka untuk menilai keberhasilan dan kegagalan pemerintahan nasional …

Tugas yang sangat berat adalah menemukan cara yang paling singkat dan efektif untuk membuka katup energi-energi yang dibutuhkan untuk pembangunan, dan disinilah usaha tak kenal henti untuk mewujudkan Kredo Agraria sungguh begitu berharga”.

(Jacoby, 1971:88, 90, 92).

Tidak ada satupun hari lahir suatu undang-undang diperingati seperti hari lahir undang-undang nomor 5 tahun 1960 tentang tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria, biasanya disingkat dengan nama UUPA 1960. Presiden Republik Indonesia, Sukarno, telah memutuskan tanggal 24 September sebagai Hari Tani. Tanggal 24 September itu dipertimbangkan “merupakan hari kemenangan bagi Rakyat Tani Indonesia, dengan diletakannya dasar-dasar bagi penjelenggaraan Landrefrom untuk mengikis habis sisa-sisa feodalisme dalam lapangan pertanahan, agar rakyat tani dapat membebaskan diri dari macam bentuk penghisapan manusia atas manusia dengan alat tanah, sehingga melempangkan jalan menuju ke arah masyarakat adil dan makmur”. Hari itu “perlu tiap-tiap tahun diperingati secara khidmad, dan dirayakan dengan disertai kegiatan-kegiatan serta penyusunan rencana kerja ke arah mempertinggi untuk meningkatkan taraf hidup rakyat tani menuju masyarakat adil dan makmur”. Demikian dinyatakan dalam Keputusan Presiden Republik Indonesia No. 169 tahun 1963 tentang Hari Tani.

Siapakah sekarang yang memperingati dan merayakannya? Di kalangan pemerintah, hanya Badan Pertanahan Nasional (BPN) Republik Indonesia yang dibentuk semenjak 1988 merayakan 24 September itu sebagai Hari Agraria Nasional yang diisi dengan upacara resmi. Tema, format dan isinya mengikuti arahan Kepala BPN nya itu. Setelah Kementerian Agraria dan Tata Ruang dibentuk oleh Presiden Jokowi, 24 September 2016 dirayakan sebagai Hari Agraria Nasional dan Tata Ruang (Hantaru), dengan tema “Tanah untuk Ruang Hidup yang Memakmurkan dan Menentramkan”. Kementerian Pertanian, yang bertanggungjawab urusan produktifitas pertanian pangan tidak merayakan Hari Tani ini, dan memilih merayakan Hari Pangan Sedunia (HPS) yang jatuh tiap-tiap tanggal 16 Oktober.

Kelompok-kelompok gerakan sosial merayakan Hari Tani dengan berbagai jenis kegiatan. Di sejumlah kampung basis, tokoh-tokoh petani merayakan dengan acara syukuran bumi, berdoa-doa, hingga memamerkan hasil panen. Organisasi-organisasi gerakan agraria tingkat nasional dan propinsi biasa merayakan dengan kampanye, baik melalui penyampaian unjuk rasa mendatangi pusat-pusat pemerintahan di kota-kota seraya melansir tuntutan-tuntutan, terutama berkenaan dengan konflik-konflik agraria, kriminalisasi para petani dan pembelanya, dan agenda reforma agraria. Para ahli menyampaikan pandangan di seminar, lokakarya dan diskusi-diskusi. Penerbit meluncurkan buku-buku bertema agraria.

Peringatan dan perayaan Hari Tani itu akan terus dengan berbagai bentuknya bisa berbagai macam, ada dimana-nama.

Bangsa Indonesia berketetapan hati membulatkan tekad untuk merdeka dengan membentuk sebuah negara yang berdaulat, sesungguhnya didasari oleh suatu hasrat kuat untuk mewujudkan suatu “keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”, yang berdasar pada Ketuhanan yang Maha Esa, Kemanusiaan yang Adil dan Beradab, Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan yang Dipimpin oleh Hikmat Kebijaksanaan dalam Permusyawaratan/Perwakilan. Kelima prinsip dasar Pancasila itu harus menjadi pegangan utama pemerintah bekerja. Elite yang menguasai pemerintahan berganti dari waktu ke waktu, termasuk melalui pertarungan kekuatan melalui pemilu sebagai mekanisme demokrasi. Tiap-tiap elite penguasa melegitimasikan kedudukan dirinya sebagai pelaksana dari cita-cita pembentukan negara itu, dengan menghubungkan diri dengan tantangan utama zamannya dan memiliki kerangka rujukan masing-masing dalam penggunaan kekuasaan dalam arti pengaruh dan kewenangan yang dimilikinya sebagai pemerintahan.

III

Saat mulai pemerintahan di tahun 2014 situasi agraria nasional menyulitkan petani sehubungan kuatnya arus pemusnahan petani (depeasatization). Lihatlah jumlah rumah tangga petani dan luas total pertanian rakyat. Apa yang ditunjukkan oleh data sensus pertanian 2013 belum banyak berubah. Jumlah rumah tangga pertanian di Indonesia mencapai 26,13 juta, yang berarti telah terjadi penurunan sebesar 5 juta rumah tangga pertanian, dibandingkan dengan hasil sensus pertanian 2003. Untuk mudahnya, dapatlah kita nyatakan bahwa setiap satu menit satu rumah tangga petani hilang, berganti pekerjaan dari pertanian ke bidang pekerjaan lainnya. Bila kita lihat lebih jauh, laju konversi lahan pertanian rakyat mencapai angka 110.000 ha/tahun (pada rentang 1992-2002). Bahkan melonjak 145.000 ha/tahun pada periode 2002-2006, serta 200.000 ha/per tahun pada periode 2007-2010. Bila ambil saja rata-rata konversi lahan pertanian 129.000 ha/tahun, maka setiap menit, sekitar 0,25 hektar tanah pertanian rakyat berubah menjadi lahan non-pertanian.

Kemiskinan yang kronis juga diakibatkan dengan semakin sempitnya akses atau kemampuan rakyat lapis paling bawah di pedesaan (petani/peladang/nelayan) untuk mendapat manfaat dari tanah, sumber daya alam dan wilayah hidupnya sebagai akibat langsung dari lisensi-lisensi yang diterima perusahaan-perusahaan kehutanan, perkebunan dan pertambangan. Kemiskinan sangat berhubungan dengan ketimpangan ekonomi. Reputasi baru angka Indeks Gini kita tertinggi 0,41 pada tahun 2014 (bandingkan pada tahun 2000 = 0,30). Tahun 2005 dan 2016 mulai turun menjadi 0,408 dan 0,397. Masalah ketimpangan ini menjadi soal utama banyak pemerintahan negara pasca kolonial, dan semuanya berusaha menurunkan ketimpangan, dan memeratakan pendapatan, kekayaan dan pengeluaran. Ketimpangan itu banyak konsekuensinya, termasuk pada penggunaan kekerasan dan insiden-insiden konflik sosial yang bermuara pada ketidakstabilan sosial.

Saat ini yang menjadi tantangan utama pemerintahan Jokowi-JK adalah perwujudan keadilan sosial. Dengan menyadari banyaknya dimensi keadilan sosial ini, suatu ukuran penting yang diterima sebagai ukuran adalah kemiskinan dan ketimpangan ekonomi. Laporan survei terbaru Badan Pusat Statistik (BPS), yang diumumkan tengah bulan Juli 2016 lalu, menunjukkan penurunan kemiskinan di daerah pedesaan tidak sebanyak penurunan kemiskinan di perkotaan. Total penduduk miskin berkurang 580.000 orang, sehingga menjadi 28 juta jiwa, 10,86% dari seluruh penduduk. Perhatikan secara khusus yang disebut “indeks kedalaman kemiskinan” dan “indeks keparahan kemiskinan”. Indeks kedalaman kemiskinan menunjukkan rata-rata pengeluaran orang miskin semakin menjauhi pengeluaran minimum orang yang tidak tergolong miskin. Sedangkan indeks keparahan kemiskinan menunjukkan pengeluaran di antara penduduk miskin itu sendiri. Indeks kedalaman kemiskinan di pedesaan memburuk (2,55 pada Maret 2015, menjadi 2,74 pada Maret 2016), sedangkan indeks keparahan kemiskinan di pedesaan naik dari 0,71 menjadi 0,79 (Kompas, 19 Juli 2016).

Kita harus bisa melihat kemiskinan yang kronis sebagai akibat, bukan hanya sebagai kondisi. Kemiskinan kronis itu merupakan akibat dari berbagai mekanisme yang menjadikan orang-orang miskin tidak bisa memperoleh pendapatan sebagaimana semestinya. Mekanisme-mekanisme itu mencakup biaya produksi pertanian/peternakan/perikanan rakyat yang semakin lama semakin tinggi tidak sebanding dengan harga jual. Ongkos input produksi yang semakin mahal harganya. Di sektor pertanian, pemerintah menyediakan subsidi untuk pupuk pertanian, tapi belum cukup menolong nilai tukar petani jadi mampu membuat petani gurem punya surplus dan tabungan yang cukup dari produksi pertaniannya. Untuk nelayan kecil, masalah utama adalah biaya untuk bahan bakar dan alat tangkap. Rantai pasokan komoditas di antara produsen dan konsumen, menciptakan ekonomi rente tersendiri. Walau harga komoditas di konsumen tinggi tapi tetap harga di produsen rendah. Untung dari para pengumpul dan pedagang tidak dinikmati produsen.

Pemerintah saat ini hadir mengurus kemiskinan dengan berbagai skema. Pertama, subsidi-subsidi dari pemerintah untuk orang miskin menjangkau pelayanan dasar, seperti subsidi listrik, subsidi bahan bakar dan gas, Bantuan Tunai Langsung, Program Keluarga Harapan, Subsidi Pupuk, dan sebagainya, belum sampa disatukan dan diterima dalam satu paket instrumen yang secara langsung bisa diterima rumah tangga miskin, berdasarkan nama dan alamat (by name, by address). Kedua, adalah paket-paket intervensi fiskal, melalui dana desa, kredit usaha rakyat, dan skema-skema fiskal lainnya. Ketiganya perlu diintegrasikan ke dalam satu perencanaan pembangunan pedesaan untuk mengatasi kemiskinan, dan diintergrasikan dengan pembangunan wilayah untuk mengatasi ketimpangan.

, redistribusi lahan dan legalisasi hak atas tanah seluas 9 juta hektar, dan pemberian akses pemanfaatan lahan dalam kawasan hutan negara seluas 12,7 juta hektar, yang disertai dengan penatagunaan tanah dan penciptaan kekuatan-kekuatan produktif baru di desa-desa. Dan, ketiga,

Bagi orang desa, sekolah adalah jalur utama untuk memutus rantai kemiskinan. Semakin tinggi tingkat pendidikan sekolah orang desa, semakin kuat pula motivasi dan dorongan mereka untuk meninggalkan desanya. Tidak ada minat mereka untuk kerja di sektor pertanian. Desa ditinggalkan pemuda-pemudi yang pandai, termasuk untuk mengenyam pendidikan yang lebih tinggi. Mereka inilah yang semakin memenuhi kota-kota kabupaten, provinsi dan metropolitan. Kita mendapati kenyataan bahwa mereka yang berhasil menjadi kelas menengah di kota-kota tidak kembali ke desa, dan terus hidup di kota dengan mempunyai rumah/apartemen untuk tinggal, serta kendaraan baru terutama motor untuk transportasi. Infrastuktur jalan dari pinggir kota ke dalam kota tidak lagi memadai. Di jalan masuk ke kota-kota propinsi, terjadi macet di mana-mana setiap pagi pada jam pergi menuju pusat kota dan jam pulang menuju pinggiran kota. Mereka yang kurang berhasil, menjadi bagian dari cadangan tenaga kerja alias pengangguran, dan bekerja pada sektor informal.

Proklamasi kemerdekaaan tanah air Indonesia dari penjajahan dan pembentukan Negara Kesatuan Republik Indonesia, didasari oleh suatu sikap mental yang mendasarinya, yakni “Hanya bangsa yang berani mengambil nasib dalam tangan sendiri, akan dapat berdiri dengan kuatnya,” sebagai disampaikan oleh Soekarno dalam pidato pengantar sebelum membacakan teks Proklamasi 17 Agustus 1945. B angsa Indonesia berketetapan hati membulatkan tekad untuk merdeka dengan membentuk sebuah negara yang berdaulat, sesungguhnya didasari oleh suatu hasrat kuat untuk mewujudkan suatu “keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”, yang berdasar pada Ketuhanan yang Maha Esa, Kemanusiaan yang Adil dan Beradab, Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan. Kelima prinsip dasar Pancasila itu harus menjadi pegangan utama dalam bekerja, termasuk saat kita menghadapi gelombang yang memperbesar ketimpangan. Modal utamanya adalah teguh pada cita-cita keadian sosial, kritis dalam memikirkan mekanisme-mekanisme yang memperbesar ketidakadilan sosial, dan terus memperbarui mengusahakan cara-cara mengatasi ketimpangan dan proteksi pada orang miskin terutama yang berada di pedesaan.

Sikap mental untuk tetap setia dengan cita-cita dan terus bekerja berjalan ke arah cita-cita itu, sangat penting untuk terus dihadirkan dan dipelihara, karena pada kenyataannya semangat tersebut dapat kuat-lemah dan naik-turun. Para pengurus pemerintahan maupun warga negara harus bekerja dengan dasar sikap mental ini, dan mengejawantahkannya dari waktu ke waktu di berbagai posisi dan tempat di Kepulauan Nusantara ini. *)

Masyarakat Hukum Adat dan Hak Komunal atas Tanah

Noer Fauzi Rachman

Masalah ketidakpastian hak masyarakat hukum adat atas wilayah adatnya dalam hukum agraria Indonesia belum menemukan solusinya, baik pada tataran kebijakan hingga instrumen pemerintahan. Pandangan umum yang terus-menerus dipelihara adalah bahwa suatu penguasaan masyarakat adat secara de facto atas keseluruhan wilayah adat, yang disebut sebagai “hak ulayat” bukanlah suatu hak atas tanah yang dapat diadministrasikan melalui pendaftaran tanah. Pemerintah tidak memiliki suatu jenis layanan yang dapat memberikan tanda kepemilikan tertentu, bahkan bukan menjadi suatu keperluan pemerintah untuk mengetahui keberadaan dari wilayah-wilayah adat melalui suatu program pemetaan resmi.

Terus-menerus diajarkan kepada mahasiswa bahwa penguasaan tanah dari Masyarakat Hukum Adat atas Wilayah Adatnya, yang disebut oleh Undang-undang Pokok Agraria no 5/1960 sebagai sebagai “hak ulayat”, akan hilang “dengan sendirinya”. Menguatnya hak-hak individual atas tanah dari para anggota Masyarakat Hukum Adat pada gilirannya akan menggurangi hingga sampai menghilangkan penguasaan bersama dari Masyarakat Hukum Adat atas Wilayah Adatnya. Selanjutnya, alih-alih pemerintah menyediakan mekanisme perlindungan hukum atas hubungan Masyarakat Hukum Adat dengan Wilayah Adatnya itu, Wilayah Adat dengan segala kekayaan alamnya menjadi sasaran negara-isasi, yakni Wilayah Adat, atau bagian daripadanya, dianggap sebagai hutan negara dan/atau tanah negara, lalu pemerintah memasukkannya ke dalam lisensi-lisensi yang diberikan untuk perusahaan perkebunan, pertambangan, kehutanan dan lainnya, atau menjadi bagian dari Taman Nasional untuk keperluan konservasi sumber daya alam, atau proyek-proyek infrastruktur raksasa tertentu. Para pemegang lisensi itu pada mulanya bekerja di lapangan dengan melakukan operasi perubahan hubungan kepemilikan dan perubahan tata guna tanah, yang akibatnya sangat fatal bagi masyarakat karena pembatasan akses pada wilayah adatnya dan perusakan fungsi-fungsi faal dari sumber daya alam itu.

Putusan MK 35/2012 dan sesudahnya

Semua itu berlangsung hingga adanya putusan Mahkamah Konstitusi atas perkara no 35/PUU-X/2012 (selanjutnya disebut Putusan MK 35) yang mengubah sejumlah pasal dalam UU no 41/1999 tentang Kehutanan, yang menyatakan bahwa wilayah adat adalah miliknya masyarakat hukum adat. Dengan pendirian demikian itu, hutan adat tidak lagi masuk dalam kategori “Hutan Negara”, melainkan masuk ke dalam kategori “Hutan Hak”. Berbeda dengan “Hutan Negara” yang status hak atas tanah dimana hutan itu berdiri adalah “Tanah Negara”, maka “Hutan Hak” merupakan hutan yang berdiri di atas hak atas tanah yang statusnya adalah “Hak Milik”, baik berupa hak milik perorangan dan hak milik masyarakat adat.

Andil Putusan MK 35 itu adalah koreksi dan sekaligus merupakan tonggak baru dalam politik agraria kehutanan. Gaung Putusan MK 35 itu menggema di kampung-kampung, dan menggerakkan pimpinan Masyarakat Hukum Adat untuk membuat plang-plang penanda kepemilikan atas Wilayah Adatnya. Penanda kepemilikan itu merupakan klaim tandingan (counter claim) yang dibuat sendiri oleh mereka untuk menandingi klaim kepemilikan dari pemerintah atau pemegang lisensi dari pemerintah. Pada sejumlah kasus, klaim itu bertumbukan pula dengan klaim masyarakat pendatang/migran yang menikmati tanah itu karena program pemerintah seperti transmigrasi, maupun mobilitas tenaga kerja secara terorginisr oleh perusahaan maupun secara sukarela. Tumbukan klaim-klaim ini merupakan bagian dari perjalanan konflik agraria yang kronis. Dari ratusan kasus konflik agraria itu, Aliansi Masyarakat Adat (AMAN) mendata hingga lebih dari 200 kasus korban kriminalisasi terhadap warga dan pemimpin masyarakat adat yang memperjuangkan wilayah adat mereka dan mendapat pelakuan sebagai kriminal, baik sekarang dalam statusnya sebagai narapidana, terdakwa, tersangka, maupun dalam Daftar Pencarian Orang (DPO). Bagaimana penyelesaian hukum atas kasus-kasus ini dan bagaimana putusan hakim atas kasus kriminalisasi itu berpengaruh pada penyelesaian konflik agrarianya secara keseluruhan sangatlah bervariasi satu sama lain.

Setelah Putusan MK 35 keluar, seharusnya status mereka diamnesti, diabolisi, dan direhabilitasi, bergantung pada tipologi status perkaranya. Karena pemerintah nasional belum membuatkan kebijakan yang secara afirmatif, maka Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) dan rombongan pendukungnya meminta kepada Presiden Republik Indonesia Joko Widodo secara langsung dalam pertemuan mereka di Istana di akhir bulan Juni 2015 lalu agar pemerintah mengakhiri praktek-praktek kriminalisasi atas mereka yang memperjuangkan tanah /wilayah adat milik mereka sendiri. Pada pokoknya mereka telah dituduh/disangka/didakwa/ditetapkan sebagai sebagai pencuri atau perusak hak milik pihak lain. Setelah Putusan MK 35 menjadi terang benderang: Sesungguhnya, mereka sedang mempertahankan hak milik mereka sendiri dengan cara mereka sendiri dari gangguan pihak yang merampas/mencuri tanah dan sumber daya alam dari wilayah milik mereka.

Pendaftaran tanah hak komunal

Di tengah ketiadaan prosedur resmi pengakuan hak kepemilikan masyarakat adat atas wilayah adatnya, Kemeterian Agraria dan Tata Ruang mengeluarkan suatu terobosan baru, yakni Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) nomor 9 tahun 2015 (selanjutnya disebut Peraturan MATR/KBPN Nomor 9/2015) yang mengatur tata cara penetapan hak komunal atas tanah untuk masyarakat hukum adat, dan untuk masyarakat yang berada dalam kawasan kehutanan, perkebunan dan lainnya. Peraturan ini mengganti Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala BPN nomor 5 tahun 1999 tentang Pedoman penyelesaian Maslah Hak Ulayat Masyarakat hukum Adat.

Masyarakat hukum adat yang dimaksudkan adalah suatu kelompok masyarakat yang secara fisik menguasai tanah, sumber daya alam, dan wilayah adat mereka secara terus-menerus, bercirikan paguyuban yang memiliki kelembagaan perangkat penguasa adatnya, wilayah hukum adat yang jelas, dengan pranata dan perangkat hukum adatnya masih ditaati oleh masyarakatnya.

Ditulis sebagai satu pertimbangan utama dari dihadirkannya peraturan itu adalah bahwa masyarakat adat itu telah menguasai tanah dalam jangka waktu yang cukup lama dan membangun tempat hidup dan mencari penghidupan, sehingga perlu diberikan perlindungan hukum oleh pemerintah dalam rangka mewujudkan cita-cita tanah untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. BPN memperkenalkan suatu jenis hak yang baru, yakni Hak Komunal atas Tanah, yang dirumuskan sebagai hak milik bersama atas tanah suatu masyarakat hukum adat. Proses pemberian Hak Komunal ini dilakukan oleh suatu tim IP4T (Inventarisasi Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah) yang dibentuk oleh Bupati/Walikota atau Gubernur untuk menentukan keberadaan masyarakat hukum adat beserta tanahnya. Bupati/Walikota lah membentuk Tim IP4T apabila lokasi tanah adat itu berada di dalam wilayah administrasi Kabupaten/Kota. Apabila tanah adat itu berada di setidaknya dua wilayah Kabupaten/Kota, maka Gubernur lah yang membentuk tim IP4T itu. Peraturan MATR/KBPN Nomor 9/2015 ini memberi pedoman siapa-siapa saja yang menjadi anggota Tim IP4T itu.

Permohonan dapat diajukan oleh Kepala Adat yang bersangkutan kepada Bupati/Walikota atau Gubernur, dengan diperlengkapi syarat: riwayat masyarakat hukum adat dan tanahnya, kartu identitas pemohon, dan surat keterangan dari desa atau desa-desa. Tim IP4T memproses permohonan tersebut, melakukan identifikasi dan verifikasi pemohon, riwayat tanah, jenis penguasaan, pemanfaatan dan penggunaan tanah, mengidentifikasi dan menginventarisasi batas tanah, melakukan pemeriksanaan lapangan, analisa data yuridis dan data fisik bidang tanah, dan menyampaikan laporan hasil kerja Tim IP4T kepada yang membentuknya. Apabila posisi tanah adalah sedang dipersengketakan, maka Tim IP4T ini memiliki kewenangan pula untuk melakukan musyawarah dengan para pihak yang bersengketa itu. Hal ini penting sekali sehubungan dengan banyaknya bidang tanah yang berada di wilayah Masyarakat Hukum Adat sudah dipunyai oleh perseorangan atau badan hukum dengan sesuatu hak atas tanah, atau sudah “dibebaskan” untuk keperluan instansi pemerintah pemerintah, badan hukum atau perseorangan.

Sebagai yang membentuk Tim IP4T, Bupati/Walikota atau Gubernur lah yang menindaklanjuti laporan yang diterimanya dengan membuat penetapan Hak Komunal atas nama Masyarakat Hukum Adat itu dan menyampaikan penetapan itu ke Kantor Wilayah BPN, atau Kantor Pertanahan setempat untuk kemudian dilakukan proses pendaftaran hak atas tanah. Sertifikat hak komunal akan dikeluarkan sebagai tanda kepemilikan dari Masyarakat Hukum Adat yang bersangkutan.

Kemanjuran dan Keterbatasan

Dengan memperkenalkan “Hak Komunal” sebagai suatu hak milik bersama yang dipunyai oleh suatu Masyarakat Hukum Adat, Kementerian Agraria dan Tata Ruang/BPN telah membuat terobosan hukum. Sebagai satu-satunya badan pemerintah pusat yang berwenang dalam urusan menyediakan sertifikat tanah sebagai tanda bukti kepemilikan atas tanah yang terkuat, BPN telah mengisi kekosongan mekanisme yang wajib disediakan pemerintah untuk mengakui hak kepemilikan dari Masyarakat Hukum Adat atas wilayah adatnya.

Peraturan MATR/KBPN Nomor 9/2015 ini dapat saja ditinjau secara kritis dari berbagai segi, misalnya kealpaannya untuk memasukkan Putusan MK 35 sebagai butir dalam bagian “Mengingat” yang tentunya wajib menjiwai seluruh isi Peraturan ini. Peraturan ini membedakan antara “pengakuan hak” dan “pemberian hak” berdasarkan objeknya. “Pengakuan hak” diberlakukan pada objek keberadaan hak-hak Masyarakat Hukum Adat, sedangkan “pemberian hak” adalah penetapan Pemerintah yang memberikan suatu hak atas “Tanah Negara”. Dapat saja dikritisi bahwa yang sesungguhnya diperlukan adalah pemerintah memberikan pengakuan sekaligus baik untuk eksistensi Masyarakat Hukum Adat, maupun pada Hak-hak atas Tanah/Wilayah Adat yang secara historis telah melekat pada mereka. Dalam hal ini Pemerintah tidak bisa “memberikan hak” terhadap sesuatu yang sudah melekat pada Masyarakat Hukum Adat itu. Yang diperlukan adalah Pemerintah memproses pengakuan atas yang telah dihaki Masyarakat Hukum Adat itu.

Konsistensi antara Peraturan MATR/KBPN Nomor 9/2015 ini terhadap UUPA nomor 5/1960 pun bisa dilakukan bahwa hak komunal bukanlah suatu hak atas tanah, melainkan kewenangan Masyarakat Hukum Adat yang pengakuan atas kewenangan itu harusnya yang diberikan, bukannya proses pendaftaran tanah atas tanah komunal yang diperlukan. Lebih jauh bisa juga dikiritisi bahwa Peraturan MATR/KBPN Nomor 9/2015 mengadakan suatu jenis hak atas tanah yang baru, yakni hak komunal, tanpa membuat amandemen atas PP nomor 24/1997 tentang Pendaftaran Tanah.

Bisa juga kritiknya ditambahkah mengenai keterbatasan pemahaman pembuat Peraturan ini yang mengatur bahwa manakala Tim IP4T menemukan lokasi dari tanah yang diinventarisasi itu berada dalam Kawasan Hutan, maka rekomendasi dari Tim IP4T adalah menyerahkan hasil analisisnya pada Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (LHK), c.q. Dirjen Planologi dan Tata Lingkungan, “untuk dilepaskan dari kawasan hutan”. Padahal, terdapat pilihan bahwa dengan penetapan status kepemilikan bersama atas tanah adat sebagai Hak Komunal tidak berarti wilayah adat itu dikeluarkan dari Kawasan Hutan, melainkan dikukuhkan oleh Kementerian LHK sebagai Hutan Hak berdasarkan Hak Komunal, dan tetap berada dalam Kawasan Hutan. Kawasan Hutan dapat berupa Hutan Negara (yang berdiri di atas tanah Negara), dan Hutan Hak (yang terdiri dari Hutan Pribadi yang berdiri di atas tanah milik pribadi, dan Hutan Adat yang berdiri di atas hak kepemilikan bersama atas wilayah adat).

Terlepas dari ragam kritik yang dapat diajukan, menurut penulis, yang diperlukan sekarang adalah memanfaatkan tatacara yang sudah disediakan ini. Tidak semua urusan hak atas Wilayah Adat dari Masyarakat Hukum Adat bisa diselesaikan dengan Peraturan MATR/KBPN Nomor 9/2015 ini. Penulis yakin dengan tersedia pilihan ini, sepanjang belum ada Undang-undang tersendiri yang mengatur mengenai Hak-hak masyarakat Hukum Adat, maka terobosan ini patut dicoba sesegera dan secermat mungkin pelaksananaannya.

Pembuat Rencana Kerja Pemerintah 2016 telah menyadari bahwa para pihak baik di kalangan dalam maupun luar pemerintahan memiliki pemahaman yang berbeda-beda terhadap tanah adat, dan sebagai konsekuensi dari padanya, memiliki tujuan dan cara perlakuan yang berbeda-beda pula. Diakui Pemerintah bahwa hanya baru 1 (satu) tanah adat yang ditetapkan batas oleh pemerintah daerah dan secara administrasi didaftarkan ke Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional yaitu Tanah Adat Badui, Provinsi Banten, sedangkan tanah adat yang lain belum dilakukan (Rencana Kerja Pemerintah 2016, halaman 2-20).

Jadi, siapakah kini yang akan menjadi golongan pemohon pertama-tama dari mana kita semua belajar keterbatasan dan kemanjuran dari tata cara yang disediakan Peraturan ini?

Jakarta, 6 Juli 2016

*) Noer Fauzi Rachman, PhD adalah Ketua Dewan Pengarah Prakarsa Desa, peneliti Sajogyo Institute untuk Dokumentasi dan Studi Agraria, dan Dewan Pakar Konsorsium Pembaruan Agraria.

Adat sebagai Retorika untuk Melegitimasi Perjuangan Hak atas Wilayah

Noer Fauzi Rachman

Naskah untuk disajikan pada Simposium Masyarakat Adat Kedua yang bertema “Gerakan Masyarakat Adat dan Pembaruan Hukum” pada 16-17 Mei 2016 di Universitas Pancasila, Jakarta. Simposium tersebut diselenggarakan bersama-sama oleh Epistema Institute, Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN), Perkumpulan HuMa, Pusat Kajian Hukum Adat Djojodigoeno Universitas Gadjah Mada, Badan Registrasi Wilayah Adat, Jaringan Kerja Pemetaan Partisipatif dan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia.

http://www.epistema.or.id/download/Noer_Fauzi_Rachman--Adat_sebagai_Retorika_untuk_Melegitimasi_Perjuangan_Hak_atas_Wilayah.pdf

... Adat merupakan retorika untuk melegitimasi ... hak yang diperjuangkan. Karenanya, adat yang tidak terkodifikasi — atau bahkan yang terkodifikasi sekalipun — senantiasa tidak pasti.

(Edward. P. Thompson, 1993)

Kita sedang hidup di jaman dimana kekuatan dari pasar berjaya, saat di mana banyak orang Indonesia sudah terbiasa dan dibiasakan memenuhi kebutuhan hidupnya melalui transaksi jual beli. Semua cenderung menganggap transaksi jual beli itu normal dan alamiah. Lebih dari itu, untuk berhasil memenuhi kepentingan memperoleh pendapatan atau keuntungan, cara jual beli merupakan sesuatu yang sudah lazim ditempuh. Pasar pun dianggap penyedia kesempatan. Ini adalah zamannya pasar berdigjaya, the age of market triumpalism! Sedemikian leluasanya kekuatan pasar itu sehingga sekarang ini kita tidak memiliki rujukan yang otoritatif mengenai batas apa-apa yang boleh atau tidak boleh diperjual-belikan.

Bukankah demikian? Jarang orang memikirkan secara sungguh-sungguh bagaimana kekuatan pasar bekerja. Pasar biasa diterima begitu saja, dianggap normal, lazim, wajar, alamiah, serta sudah seharusnya demikian. Masih cukup sedikit orang yang melihat Kekuatan Pasar yang lainnya, yakni sebagai kekuatan pemaksa. Ellen M. Wood (1994, 2002) secara teori membedakan market-as-opportunity (pasar-sebagai-kesempatan), dan market-as-imperative (pasar-sebagai-keharusan). Pasar-sebagai-kesempatan bekerja melalui proses sirkulasi barang dagangan. Kebutuhan manusia pada gilirannya dibentuk agar dapat mengkonsumsi apa-apa yang diproduksi. Sebagai suatu sistem produksi yang khusus, ia mendominasi cara pertukaran komoditas melalui pasar. Lebih dari itu, perusahaan-perusahaan raksasa sanggup membentuk bagaimana cara sektor ekonomi dikelola oleh badan-badan pemerintahan hingga pada pemikiran bagaimana ekonomi pasar itu diagung-agungkan. Sementara itu, pasar-sebagai-keharusan dapat dipahami mulai dari karakter sistem produksi kapitalis sebagai yang paling mampu dalam mengakumulasikan keuntungan melalui kemajuan dan pemutakhiran teknologi, serta peningkatan produktivitas tenaga kerja per unit kerja, serta efisiensi hubungan sosial dan pembagian kerja produksi dan sirkulasi barang dagangan.

Saat ini, anggota dari masyarakat hukum adat dan banyak kelompok rakyat miskin lain di seantero pedesaan kepulauan Indonesia, di pedalaman maupun pesisir, pinggir kota, dan pulau-pulau kecil dilanda rasa galau, sehubungan dengan “perampasan-perampasan tanah” (land grabbings) sebagai ekspresi brutal dari kekuatan pasar yang makin lama makin berjaya ini. Saya meyakini bahwa, sesungguhnya, hak atas wilayah adat yang disandang oleh masyarakat hukum adat bukan sekedar konstruksi hukum dan kategori yang keberadaannya dalam norma konstitusi Republik Indonesia ditegaskan oleh Putusan Mahkamah Konstitusi atas perkara nomor 35/PUU-X/2012. Dokumentasi mengenai bagaimana keberadaan secara nyata hak atas wilayah adat ini, dan praktek brutal dari pihak lain untuk menghilangkan hak itu, telah secara resmi didokumentasikan oleh Komnas HAM. Dokumentasi ini telah menjadi satu tonggak penting, yang musti jadi rujukan baru bagi kementerian dan lembaga pemerintah pusat, maupun pemerintahan daerah, serta masyarakat umumnya.

Dengan dukungan berbagai organisasi lain, Komnas HAM telah menyelesaikan Inkuiri Nasional tentang Hak Masyarakat Hukum Adat atas Wilayahnya di Kawasan Hutan, yang mencakup pelatihan dan lokakarya persiapan, penelitian etnografis, kajian kebijakan, dengar keterangan umum (DKU) di daerah dan di tingkat nasional, serta penjelasan ke publik melalui berbagai media sejak tengah tahun 2014 sampai awal tahun 2015. Inkuiri nasional adalah mekanisme yang hanya Komnas HAM dapat menjalankan. Empat puluh kasus dipilih untuk diteliti dan didengar dalam DKU yang tersebar di tujuh wilayah, yaitu Sumatra, Jawa, Kalimantan, Sulawesi, Bali - Nusa Tenggara, Maluku, dan Papua. Kasus- kasus tersebut dipilih berdasarkan wilayah dan tipologi permasalahan yang didasarkan pada status hutan yang ditetapkan berdasarkan fungsinya, yakni hutan konservasi, hutan produksi, hutan produksi yang dapat dikonversi, dan hutan yang dipinjam pakai untuk perusahaan pertambangan.

Inkuiri nasional menemukan praktik pembatasan akses masyarakat hukum adat atas tanah, sumber daya alam, dan wilayahnya merupakan dampak dari penerbitan izin- izin pengelolaan hutan kepada korporasi dan penetapan pengelolaan wilayah-wilayah tersebut oleh institusi pemerintah. Menurut komisioner dari Inkuiri Nasional, pelanggaran hak masyarakat hukum adat terjadi karena tata kelola dan kebijakan negara cenderung kapitalistik, yang menempatkan manusia sebagai makhluk ekonomi dan hutan sebagai sumber ekonomi semata. Permasalahan bertambah rumit ketika aparat Pemerintah terlibat dalam konflik cenderung menjadi apatur yang represif dan koersif dari pada yang melindungi. Mengandalkan pada pembuktian formal dan tertulis untuk setiap klaim hak masyarakat adat atas wilayahnya adalah perlakuan tidak adil.

Bagaimana hak atas wilayah adat ini, yang awal mulanya berakar pada hukum adat bisa secara legal dan aktual diakui oleh hukum Negara melalui praktek kelembagaan pemerintah (pusat dan daerah), pada kondisi dimana posisi hukum adat tidak diakui posisinya dalam perundang-undangan nasional? Selain yang bersifat prinsipiil itu, tindak lanjut yang masih harus diperjuangkan juga berpusat pada bentuk-bentuk nyata dari Negara untuk mengakui hak atas wilayah, dan melindungi masyarakat hukum adat dari gempuran kekuatan pasar, serta memulihkan kondisi masyarakat dari krisis sosial-ekologi yang melandanya. Kita menyadari bahwa kekuatan-kekuatan pasar pada saat ini pun memperlakukan Negara sebagai arena dan sekaligus kekuatan yang perlu dibentuk untuk menyediakan dan melanjutkan lisensi-lisensi penguasaan dan pengusahaan tanah dan sumber daya alam dalam skala yang luas dan besar.

Saya melihat bukan hanya masalah konflik agraria itu yang mencemaskan (Rachman 2013). Juga, semakin membanyak dan membesar sehubungan dengan konversi tanah- tanah pertanian ke non-pertanian, perkembangan teknologi produksi, dan pertumbuhan penduduk miskin. Kerja di sektor pertanian semakin sempit, kerja rumah tangga pertanian rakyat tidak menguntungkan, dan tidak lagi menarik. Mayoritas yang tidak bertanah dan tidak bisa menikmati sekolah tinggi, harus mengambil resiko pergi ke luar desa untuk mendapatkan pekerjaan melalui kerja migran secara sirkuler, temporer maupun permanen, di kota-kota propinsi, metropolitan hingga ke luar negeri. Sebagian besar dari rakyat pekerja migran ini sesungguhnya berhasil memperoleh upah kerja yang lebih baik, mengirimkan pendapatannya ke desa, dan kemudian menjadi daya tarik pula bagi pemuda- pemudi desa generasi berikutnya untuk mengikuti mereka itu.

Data Sensus Pertanian 2013 menunjukkan rumah tangga pertanian di Indonesia mencapai 26,13 juta, yang berarti telah terjadi penurunan sebesar 5 juta rumah tangga pertanian, dibandingkan dengan hasil Sensus Pertanian 2003. Secara retorik, setiap satu menit satu rumah tangga petani hilang, berganti pekerjaan dari pertanian.

Di pihak lain, dunia pertanian dan hidup di dalam wilayah adat, serta pedesaan umumnya tidak menjanjikan bagi pemuda-pemudi yang punya kemampuan cukup dan terdidik. Semakin tinggi pendidikan orang desa, semakin kuat pula motivasi dan dorongan untuk mereka meninggalkan desanya. Desa ditinggalkan pemuda-pemudi yang pandai- pandai, termasuk untuk mengenyam pendidikan tinggi. Mereka inilah yang semakin memenuhi kota-kota kabupaten, provinsi dan metropolitan. Sebagian dari mereka yang berhasil, menjadi kelas menengah di kota-kota, dan bersifat konsumtif, termasuk pembelian/menyewa tanah dan rumah untuk tinggal di pinggir kota, dan motor dan mobil baru untuk transportasi yang pada gilirannya membuat infrastuktur jalan di kota-kota propinsi dan metropolitan tidak lagi memadai. Macet dimana-mana setiap pagi pada jam pergi kantor menuju pusat kota, dan jam pulang kantor dari pusat kota ke pinggiran.

Pasar kapitalis membuat segala hal dikomodifikasi menjadi barang dagangan. Namun, khusus untuk tanah (atau lebih luas alam), pasar kapitalis tidak akan pernah berhasil mengkomodifikasi sepenuhnya. Karl Polanyi percaya bahwa tanah (atau lebih luasnya: alam) sesungguhnya bukanlah komoditi atau barang dagangan, dan tidak dapat sepenuhnya diperlakukan sebagai komoditi (barang dagangan). Tanah melekat sepenuhnya dengan relasi-relasi sosial. Jadi mereka yang memperlakukan tanah (alam) sepenuhnya sebagai komoditi, sesungguhnya bertentangan dengan hakekat tanah (alam) itu sendiri.

Tanah (alam) dapat dibayangkan sebagai komoditi. Polanyi mengistilahkannya: fictitious commodity (barang dagangan yang dibayangkan). Menurut Polanyi memperlakukan tanah (alam) sebagai barang dagangan dengan memisahkannya dari ikatan hubungan-hubungan sosial yang melekat padanya, niscaya akan menghasilkan guncangan-guncangan yang menghancurkan sendi-sendi keberlanjutan hidup masyarakat itu, dan kemudian akan ada gerakan tandingan untuk melindungi masyarakat dari kerusakan yang lebih parah.

Tanah (dan juga tenaga kerja) merupakan syarat hidup dari masyarakat. Memasukkan tanah (dan juga tenaga kerja) dalam mekanisme pasar adalah merendahkan hakekat masyarakat, dan dengan demikian menyerahkan begitu saja pengaturan kehidupan masyarakat pada mekanisme pasar. Hal ini dengan sendirinya, akan menimbulkan gejolak perlawanan, demikian Polanyi menyebutkan. Polanyi pun menulis bahwa kelembagaan pasar demikian “tak dapat hidup lama tanpa melenyapkan hakekat alamiah dan kemanusiaan dari masyarakat; Ia akan secara fisik merusak manusia dan mengubah lingkungannya menjadi demikian tak terkendalikan. Tak terelakkan lagi, masyarakat melakukan upaya perlindungan diri” (Polanyi 1944:3).

Saya menempatkan adat merupakan cara melegitimasi hak yang diperjuangkan oleh suatu kelompok tertentu dari kaum yang tertindas. Hal ini bukan cuma berlaku di Indonesia masa kini, melainkan juga masa lalu, dan di tempat lain, sebagaimana diungkap oleh sejarawan Edward. P. Thompson (1993). Secara sadar, saya diinspirasikan oleh konsep counter-movement dari Karl Polanyi (1944). Polanyi menulis “selama berabad-abad dinamika masyarakat modern diatur oleh suatu gerakan ganda (double movement): pasar yang terus ekspansi meluaskan diri, tetapi gerakan (pasar) ini bertemu dengan suatu gerakan tandingan (countermovement) menghadang ekspansi ini agar jalan ke arah yang berbeda. Membuat gerakan tandinagn ini adalah ekspresi dari suatu kesadaran kritis dan sekaligus semangat mengubah nasib. Apa yang diutamakan oleh gerakan tandingan ini adalah untuk melindungi masyarakat dari daya rusak pasar kapitalis. Arus balik atau gerakan tandingan itu sesungguhnya menandingi prinsip “pengaturan diri-sendiri” dari pasar kapitalis (Polanyi 1944:130).

Daftar Pustaka yang Dikutip

Komnas HAM Republik Indonesia (2015) Ringkasan Temuan dan Rekomendasi untuk Perbaikan Hukum dan Kebijakan tentang Penghormatan, Perlindungan, pemenuhan dan pemulihan Hak masyarakat Adat atas Wilayahnya di kawasan Hutan. Jakarta: Komnas HAM.

Polanyi, Karl (1944). The Great Transformation, the Political and Economic Origins of Our Time . New York: Farrar & Rinehart, Incorporated.

Rachman, Noer Fauzi (2013) “Mengapa Konflik-Konflik Agraria Terus-Menerus Meletus di Sana Sini?” Sajogyo Institute‘s Working Paper No. 1/2013. Bogor: Sajogyo Institute. http://www.sajogyo-institute.or.id/article/mengapa-konflik-konflik-agraria-terus- menerus-meletus-di-sana-sini (unduh pada 29 Juni 2013).

_____. (2014) Panggilan Tanah Air. Tinjauan Kritis atas Porak Porandanya Indonesia. Yogyakarta: Literasi Press.

Thompson, Edward. P. (1993), Customs in Common: Studies in Traditional Popular Culture. New York, The New Press.

Wood, Ellen Meiksins. (2002) The Origin of Capitalism. A Longer View. London, Verso.

_____. (1994(. “From Opportunity to Imperative: The History of the Market”. Monthly Review 46(3).

Arahan Kantor Staf Presiden: Prioritas Nasional Reforma Agraria dalam Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2017

Kantor Staf Presiden (2016) Pelaksanaan Reforma Agraria, Arahan Kantor Staf Presiden (KSP): Prioritas Nasional Reforma Agraria dalam Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2017. Jakarta: Kantor Staf Presiden.

Naskah ini dihasilkan saat Noer Fauzi Rachman bertugas sebagai Staf Khusus Kepala Staf Kepresidenan, Kantor Staf Presiden (KSP) 2016-2018. Dokumen ini adalah salah satu kebijakan yang diprakarsai dan berhasil dibentuk hingga menjadi Program Prioritas Nasional Reforma Agraria, sebagaimana dimuat dalam Rencana Kerja Pemerintah tahun 2017 dan seterusnya.

Ringkasan Eksekutif

Nawacita memuat agenda reforma agraria dan strategi membangun Undinesia dari pinggiran dimulai dari daerah dan desa. Dalam pembangunan nasional, reforma agraria penting sebagai fondasi bagikebijakan ekonomi nasional yang berkaitan dengan upaya pemerataan pembangunan, pengurangan kesenjangan, penanggulangan kemiskinan dan penciptaan lapangan kerja di pedesaan. Guna memastikan agenda reforma agraria yang ada dalam Nawacita berjalan efektif dan berhasil mencapai tujuannya, Kantor Staf Presiden (KSP) menyusun naskah arahan untuk penyusunan Strategi Nasional Pelaksanaan Reforma Agraria 2016-2019.

Dokumen ini harus menjadi rujukansemua pihak untuk menyiapkan landasan hukum yang memadai untuk pelaksanaan Reforma Agraria, menyediakan keadilan melalui kepastian tenurial bagi tanah-tanah masyarakat yangberada dalam konflik-konflik agraria, mengidentifikasi subjek penerima dan objek tanah-tanahyang akan diatur kembali hubungan kepemilikan dan penguasaannya, mengatasi kesenjanganekonomi dengan meredistribusi lahan menjadi kepemilikan rakyat dan pengalokasian hutan untuk dikelola masyarakat, mengentaskan kemiskinan dengan perbaikan tata guna lahan dan pembentukan kekuatan-kekuatan produktif baru, dan untuk memastikan tersedianya dukungan kelembagaan di pemerintah pusat dan daerah, serta memampukan desa untuk mengatur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah, sumber daya alam, dan wilayah kelola desa.

Kerangka programatik Reforma Agraria terdiri dari 6 (enam) Program Prioritas, yakni: (1) Penguatan Kerangka Regulasi dan Penyelesaian Konflik Agraria; (2) Penataan Penguasaan dan Pemilikan Tanah Obyek Reforma Agraria; (3) Kepastian Hukum danLegalisasi Hak atas Tanah Objek Reforma Agraria; (4) Pemberdayaan Masyarakat dalam Penggunaan, Pemanfaatan dan Produksi atas Tanah Obyek Reforma Agraria; (5) Pengalokasian Sumber Daya Hutan untuk Dikelola oleh Masyarakat; serta (6) Kelembagaan Pelaksana Reforma Agraria Pusat dan Daerah.

Tiap-tiap program ini diisi oleh kegiatan-kegiatan prioritas yang akan dikerjakan secara sendiri- sendiri dan bekerjasama antara kementerian dan lembaga pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan pemerintah desa. Partisipasi masyarakat, baik kelompok-kelompok organisasi masyarakat sipil, maupun para perwakilan dari masyarakat yang mendapatkan manfaat dari program Reforma Agraria ini, ikut menentukan keberhasilan pencapaian program.

Secara keseluruhan, isi dari naskah Strategi Nasional Pelaksanaan Reforma Agrariaini, terdiri dari 5 (lima) bagian, yaitu: Pendahuluan; Program- Program Prioritas Pelaksanaan Reforma Agraria; Kegiatan-kegiatan Prioritas Pelaksanaan Reforma Agraria; Gugus Tugas Pengendalian Pelaksanaan Reforma Agraria, dan Penutup.

Bab. 1. Pendahuluan

1.1. Latar Belakang

Dokumen Jalan Perubahan Menuju Indonesia yang Berdaulat, Mandiri dan Berkepribadian, “Visi, Misi, dan Program Aksi Joko Widodo – M. Jusuf Kalla” yang diserahkan kepada Komisi Pemilihan Umum (KPU) memuat sembilan agenda prioritas yang dinamakan Nawacita. Dengan terpilihnya Jokowi-JK sebagai Presiden dan Wakil Presiden (2014-2019), dokumen itu meningkat statusnya sebagai Janji Politik dan sekaligus amanat rakyat kepada Presiden terpilih untuk melaksanakannya.

Nawacita memuat agenda reforma agraria dan strategi membangun Indonesia dari pinggiran, dimulai dari daerah dan desa. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-1019 memuat pula komponen-komponen program Reforma Agraria secara terpisah-pisah. Agar agenda reforma agraria yang ada dalam Nawacita dan RPJMN berjalan efektifdan berhasil mencapai tujuannya, Kantor Staf Presiden (KSP) menyusun naskah arahan untuk penyusunan Strategi Nasional Pelaksanaan Reforma Agraria 2016-2019 ini.

Secara proses, penyusunan naskah ini dihasilkan melalui diskusi dan konsultasi intensif antara Tim KSP dengan berbagai Kementerian/Lembaga terkait, seperti Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional; Kementerian Agraria dan Tata Ruang/ Badan Pertanahan Nasional; Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan; Kementerian Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal dan Transmigrasi; Kementerian Pertanian, serta kalangan akademisi dari berbagai kampus dan sejumlah ahli dari organisasi non-pemerintah.

Strategi Nasional Pelaksanaan Reforma Agraria mencakup enam komponen program, yakni:

Penguatan Kerangka Regulasi dan penyelesaian Konflik Agraria, yang ditujukan untuk menyediakan basis regulasi yang memadai bagi pelaksanaan agenda-agendaReforma Agraria, dan menyediakan keadilan melalui kepastian tenurial bagi tanah-tanah masyarakat yang berada dalam konflik-konflik agraria;
Penataan Penguasaan dan Pemilikan Tanah Obyek Reforma Agraria, yang ditujukan untukmengidentifikasi subjek penerima dan objek tanah-tanah yang akan diatur kembali hubunganpenguasaan dan kepemilikannya;
Kepastian Hukum dan Legalisasi Hak atas Tanah Objek Reforma Agraria, yang ditujukanuntuk memberikan kepastian hukum dan penguatan hak dalam upaya mengatasi kesenjangan ekonomi dengan meredistribusi lahan menjadi kepemilikan rakyat;
Pemberdayaan Masyarakat dalam Penggunaan, Pemanfaatan dan Produksi atas Tanah Obyek Reforma Agraria, yang ditujukan untuk mengurangi kemiskinan dengan perbaikantata guna dan pemanfaatan lahan, serta pembentukan kekuatan-kekuatan produktif baru;
Pengalokasian Sumber Daya Hutan untuk Dikelola oleh Masyarakat, yang ditujukan untukmengatasi kesenjangan ekonomi dengan pengalokasian hutan negara untuk dikelola masyarakat; dan
Kelembagaan Pelaksana Reforma Agraria Pusat dan Daerah, untuk memastikan untuk memastikan tersedianya dukungan kelembagaan di pemerintah pusat dan daerah, serta memampukan desa untuk mengatur penguasaan, pemilikan, penggunaan danpemanfaatan tanah, sumber daya alam, dan wilayah kelola desa.

Tiap-tiap program ini diisi oleh kegiatan- kegiatan prioritas yang akan dikerjakan secara sendiri-sendiri dan bekerjasama antara kementerian dan lembaga pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan pemerintah desa. Partisipasi masyarakat, baik kelompok-kelompok organisasi masyarakat sipil, maupun para perwakilan dari masyarakat yang mendapatkan manfaat dari program.

Pelaksanaan Reforma Agraria ini menyasar empat kategori tanah, yakni: (i) Tanah-tanah legalisasi aset yang menjadi objek dan sekaligus arena pertentangan klaim antara kelompok masyarakat dengan pihak perusahaan dan instansi pemerintah, dan tanah-tanah yang sudah dihakimasyarakat namun kepastian hukum nya belum diperoleh penyandang haknya; (ii) Tanah Objek Reforma Agraria (TORA) untuk diredistribusikan kepada kelompok masyarakat miskin pedesaan; (iii) Hutan negara yang dialokasikan untuk desa dan masyarakat desa melalui skema-skema hutan adat dan perhutanan sosial termasuk Hutan Kemasyarakatan (HKm), Hutan Desa (HD), Hutan Tanaman Rakyat (HTR), dan sebagainya; dan (iv) Pengelolaan dan pengadaan lahan aset desauntuk diusahakan oleh rumah tangga petani miskin secara bersama. Kategori pertama dan keduaadalah tanah seluas sekitar 9 (sembilan) juta hektar yang termuat dalam janji politik Jokowi-JK dalam Nawacita. Sedangkan kategori ketiga adalah hutan negara seluas sekitar 12,7 juta hektarsebagaimana termuat dalam dokumen Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN)2015-2019.

Program-program prioritas dan kegiatan- kegiatan prioritas yang diikat oleh Strategi Nasional Pelaksanaan Reforma Agraria dilaksanakan oleh masing-masing Kementerian dan Lembaga Pemerintah maupun bekerjasama secara sinergis dan lintas-sektor, serta dikendalikandan dikordinasikan oleh Kantor Staf Presiden bersama Kementerian Koordinator Perekonomian. Program-program prioritas dan kegiatan-kegiatan prioritas tersebut secara resmi masuk ke dalam Rencana Kerja Pemerintah yang penyusunannya dikoordinasikan Badan PerencanaanPembangunan Nasional (Bappenas), dan dukungan pendanaan dari Kementerian Keuanganmelalui pagu anggaran yang memadai. Pelaksanaan Reforma Agraria ini secara khusus akan dikendalikan Kantor Staf Presiden (KSP) sesuai sebagaimana diatur dalam Peraturan PresidenNomor 26 Tahun 2015 tentang Kantor Staf Presiden.

Pada tingkat lokal, subyek yang disasar oleh program ini adalah kelompok-kelompok rumahtangga petani miskin yang terorganisir dan desa sebagai pengatur penguasaan, pemilikan, penatagunaan, dan pemanfaatan lahan dan hutan. Desa dan masyarakat desa dapat membentuk badan usaha khusus yang berfungsi untuk meningkatkan produktivitas dan menghasilkan pendapatan rumah tangga petanipeserta program secara bersama.

Secara ideologis, Reforma Agraria ini dibuat dan dijalankan sebagai pelaksanaandari amanat Pasal 33 Undang-Undang Dasar (UUD) 1945, bahwa perekonomian negara disusun dan ditujukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, dengan mengembangkan bentuk-bentuk ekonomi kerakyatan. Secara khusus, stranas ini jugamenjalankan amanat Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 yang berbunyi: “Bumi dan air dankekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat” menjadi landasan konstitusional bagi pelaksanaan penataan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah, hutan dan kekayaan alam. Di bawah rezim Orde Baru, kewenangan pemerintah pusat mengatur penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah dan kekayaan alam dilakukan secara sektoral, otoritarian, dan sentralistik. Setelah berlakunya Otonomi Daerah di tahun 2000, kewenangan pemerintahan daerah menguat dalampengaturan tanah dan kekayaan alam itu, khususnya dalam pemberian lisensi-lisensi pemanfaatan lahan/ hutan/tambang.

Penafsiran mengenai konsep penguasaan Negara terhadap Pasal 33 UUD 1945 telah ditetapkan secara otoritatif oleh Mahkamah Konstitusi, yakni memberikanwewenang kepada pemerintah untuk melakukan perbuatan hukum yang ditujukan untukmemberikan sebesar-besar kemakmuran rakyat. Hal ini dimulai Mahkamah Konstitusi sejak putusan Perkara No. 001/ PUU-I/2003 dan Perkara No. 021/PUU-I/2003. Konsepsi penguasaan Negara itu diwujudkan dalam lima bentuk kewenangan, yaitu pembuatankebijakan (beleid), melakukan tindakan-tindakan pengurusan (bestuurs daad), menyelenggarakan pengaturan (regelen daad), pengelolaan (beheers daad) dan pengawasan(toezichthoudens daad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Sementara itu, pada kenyataannya pemberian izin-izin pemanfaatan kekayaan alam kepada badan-badan usaha tersebut mengakibatkan tiga masalah utama, yakni ketimpangan penguasaan lahan, konflik-konflik agraria dan pengelolaan sumber daya alam, serta kerusakan lingkungan. Strategi Nasional Pelaksanaan Reforma Agraria (Stranas PELRA) ini merujuk pada Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor IX Tahun 2001 (TAP MPR RI nomor IX/ MPRRI/2001) tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam sebagai konsensus nasional di awal era reformasi untuk mengatasi tiga masalah utama tersebut, dan diatasi secara terpisah tapi sekaligus dengan kebijakan-kebijakan Pembaruan Agraria dan kebijakan-kebijakan Pengelolaan Sumber Daya Alam.

TAP MPR ini menunjukkan pengertian, prinsip, dan arah kebijakan pembaruan agraria dan pengelolaan sumberdaya alam yang dimandatkan untuk dijalankan oleh Presiden RI danDPR RI. Secara khusus, TAP MPR ini menekankan pentingnya penyelesaian pertentangan dan tumpang-tindih pengaturan agraria dan pengelolaan sumber daya alam.

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria atau yang dikenal sebagai UU Pokok Agraria (UUPA) merupakan rujukan pokok bagi pelaksanaan Reforma Agraria. Pengaturan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah yang digariskan UUPA dimaksudkan untuk memastikan tanah tidakdimonopoli oleh segelintir penguasa tanah, dengan mengorbankan golongan ekonomi lemah yang hidupnya tergantung pada tanah, terutama para petani produsen makanan. Sementara itu, Undang-Undang No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan memberi landasansektoral bagi pengaturan jurisdiksi baru bagi keberadaan kawasan hutan dan pengelolaan sumber daya hutan. Pengakuan hak-hak tenurial masyarakat memperoleh momentumdengan Putusan MK 45/ PUU-IX/2011 danPutusan MK 35/PUU-X/2012 35. Selanjutnya, momentum itu berada pada babak yang sama ketika komitmen “hutan untuk rakyat” (forest for people) di Kementerian Kehutanan hingga 2014, dan di bawah Kementerian LingkunganHidup dan Kehutanan (LHK) semakin menguat dengan mengakselerasi pemberian izin perhutanan sosial untuk kelompok masyarakat dan desa. Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2013 tentang Perlindungan dan PemberdayaanPetani, dan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa jelas memberi panduan penting pula yang melandasi kerangka kerja Strategi Nasional Pelaksanaan Reforma Agraria ini.

Sesuai Nawacita, kini amanat untuk melaksanakan reforma agraria sedang mendapatkan momentumnya. Nawacita yang secara esensial diterjemahkan dari semangat dan ajaranTrisakti, yakni: berdaulat secara politik, mandiri di bidang ekonomi, dan berkepribadian dalam budaya melandasi spririt pelaksanaan reforma agraria. Pelaksanaan Reforma Agraria menjadilandasan yang kokoh bagi pembangunan ekonomi semesta dan nasional Indonesia yang mengarah pada kemandirian ekonomi negara. Secara ideologi dan metodologi, Nawacitadijadikan rujukan pembuatan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) Tahun 2015-2019 dan diturunkan menjadi program yang dijalankan oleh kementerian danlembaga pemerintah pusat melalui Rencana Kerja Pemerintah (RKP).

1.2. Misi dan Hasil yang Diharapkan

Strategi Nasional Pelaksanaan Reforma Agraria ini berangkat dari pengertian ReformaAgraria sebagai kebijakan, legislasi, dan program pemerintah yang diniatkan dan dijalankansebagai suatu operasi yang terkoordinasi dan sistematis untuk (a) meredistribusi kepemilikantanah, mengakui klaim-klaim dan hak-hak atas tanah, (b) memberi akses pemanfaatan tanah,sumber daya alam, dan wilayah, dan (c) menciptakan kekuatan produktif baru secara kolektif didesa dan kawasan pedesaan. Ketiga hal tersebut dimaksudkan untuk meningkatkan status,kekuasaan, dan pendapatan absolut maupun relatif dari masyarakat miskin, sehingga terjadiperubahan kondisi masyarakat miskin atas penguasaan tanah/lahan sebelum dan setelah adanya kebijakan, legislasi, dan program tersebut. Pengertian ini diinspirasikan oleh definisimengenai land reform yang dibuat oleh Michael Lipton (2009) dalam bukunya Land Reform in Developing Countries. Property Rights and Property Wrongs (London: Routledege). Pengertian ini dirujuk oleh Noer Fauzi Rachman (2014) Land Reform Dari Masa ke Masa. Yogyakarta: Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional.

Kebijakan terkait Revolusi Mental dalam pelaksanaan reforma agraria, meliputi: (1) Masyarakat korban merasakan “negara hadir” dalam mengurus penyelesaian konflik agraria; (2) Masyarakat miskin merasakan “negara hadir” memastikan hak dan akses atas tanah dan sumber daya hutan untuk meningkatkan kesejahteraan; (3) Kerjasama antar kementerian/ lembaga pemerintah pusat, daerah dan desa untuk pembentukan basis-basis produktivitas dengan pengusahaan tanah dan sumber daya hutan secara kolektif sejalan dengan Konstitusi, khususnya ps. 33 ayat 3.

Disadari, pelaksanaan Reforma Agraria tidak hanya memerlukan komitmen politik yang menjadi dasar motivasi pejabat-pejabat pemerintah bekerja di masing-masing kementerian danlembaga pemerintah maupun menjalin kerjasama antar kementerian dan lembaga pemerintah. Agar manjur mencapai tujuannya, pimpinan kementerian dan lembaga yang merancang dan menjalankan Reforma Agraria harus mengerahkan segala kekuatan yang diperlukan, termasuk untuk mengurangi kekuasaan pihak-pihak yang menghalangi misi Reforma Agraria ini.

Reforma Agraria ini menyediakan pilihan cara lain bagi kelompok-kelompok masyarakat miskin di desa, khususnya para pemuda-pemudi dari rumah tangga petani, untuk keluar dari kemiskinan. Bukan dengan cara meninggalkan pertanian dan pedesaan dan pergi ke luar desa (kekota-kota menjadi bagian dari tenaga kerja industri ataupun kerja di sektor informal, atau ke luarnegeri menjadi buruh migran), melainkan memberi kepastian hak kepemilikan atas tanah dan akses atas lahan hutan secara bersama (kolektif), dan selanjutnya melakukan pemulihan layanan alam melalui penatagunaan tanah dan perbaikan ekosistem, serta peningkatan produktivitas melalui pengusahaan tanah bersama melalui badan-badan usaha bersama, termasuk Badan UsahaMilik Desa.

Program ini akan menahan laju konsentrasi penguasaan, pemilikan, penggunaan, danpemanfaatan lahan di pedesaan melalui pemberian kepastian hak kepemilikan dan akses atas lahan secara kolektif untuk lapisan masyarakat miskin di pedesaan. Program ini juga sekaligusmenjadi momentum membangkitkan partisipasi masyarakat dan memberdayakan pemerintah desa untuk menata penguasaan, pemilikan, penatagunaan, dan pemanfaatan lahan dan hutan.

Dengan demikian, secara khusus MISI dari Strategi Nasional Pelaksanaan ReformaAgraria ini adalah meningkatkan kesejahteraan masyarakat miskin pedesaan secarabersama, dan memampukan desa dalam mengatur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah, hutan, dan sumber daya alam lainnya.

1.3. Saharan dan Indikator

Sasaran dan indikator pokok keberhasilan dari misi Strategi Nasional Pelaksanaan Reforma Agraria ini, adalah:

Tersedianya landasan hukum yang memadai untuk pelaksanaan Reforma Agraria untuk menyediakan keadilan melalui kepastian tenurial bagi tanah-tanah masyarakatyang berada dalam konflik-konflik agraria;
Teridentifikasinya subjek penerima dan objek tanah-tanah yang akan diatur kembali hubungan kepemilikan dan penguasaannya, dan cara-cara meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui pemberdayaan;
Berkurangnya kesenjangan ekonomi dengan meredistribusi lahan menjadi kepemilikan rakyat;
Berkurangnya kesenjangan ekonomi dengan pengalokasian hutan negara untuk dikelola masyarakat;
Pemerataan pembangunan, pengurangan kemiskinan dan penyediaan lapangan kerja melalui perbaikan tata guna lahan dan pembentukan kekuatan-kekuatan produktif baru;
Tersedianya dukungan kelembagaan di pemerintah pusat, daerah dan desa yang mampu mengatur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah, sumber daya alam, dan wilayah kelola desa.

Kondisi yang diharapkan setelah kegiatan- kegiatan prioritas dan program-program prioritas dalam pelaksanaan Reforma Agraria adalah status kesejahteraan masyarakat meningkat, dengan tanda: Jumlah rumah tangga miskin berkurang, ekosistem membaik, dan produktivitas lahan secara bersama dan per-kapita meningkat.

Selanjutnya, keseluruhan naskah dapat diakses secara bebas di

https://drive.google.com/file/d/1h6s8qG4w2rlaZm7g7eDEURLIP4aVS7Ot/view?usp=sharing